莫纪宏
中国社会科学院大学法学院院长、教授、博士生导师
中国社会科学院法学研究所所长、研究员
中国宪法学研究会常务副会长
党的二十大对未来五年任务和到2035年总目标提出了各项政策要求，其中一项重要的内容就是要不断加强全过程人民民主的制度保障。习近平总书记在党的二十大报告第三部分“新时代新征程中国共产党的使命任务”中指出：到2035年，我国发展的总目标之一是“全过程人民民主制度更加健全”；未来五年主要目标任务之一是“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高”。在全过程人民民主制度建设中，加强全过程人民民主的法治保障是最为基础和关键的环节与要素。
人民民主从诞生伊始就纳入宪法和法律的框架
我国的人民民主，其基本理念形成于建国前的革命根据地时期。早在1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中就明确提出，中国“可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。1948年9月，在中央政治局扩大会议上，毛泽东同志进一步阐述了建立各级人民代表大会的问题，强调新中国既不采用资产阶级的议会制和立法、行政、司法三权鼎立等，也不照搬苏联的苏维埃政权形式，而应该实行基于民主集中制的人民代表大会制度，由人民代表大会决定大政方针，选举政府。1949年9月，新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这部具有临时宪法地位的重要文献明确规定，中华人民共和国的国家政权属于人民；人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。
1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都实行民主集中制。全国人民代表大会的成立和宪法的公布施行，开创了中国人民民主的全新阶段，也意味着我国的人民民主得到了宪法和法律的制度保障。
十一届三中全会开启人民民主法制化的新征程
党的十一届三中全会拨乱反正，在认真总结建国二十八年人民民主实践经验的基础上，特别是在吸取十年“文革”极左思潮下所盛行的“大鸣大放大字报大批判”大民主形式对人民民主造成的巨大破坏这一深刻教训基础上，明确提出了人民民主法律化的重要论断，为人民民主的健康发展提供了有力的法制保障。十一届三中全会公报指出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性；要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。所以说，十一届三中全会正式开启了人民民主的法治化道路，从此，法治伴随着人民民主不断健康有序地向前发展。
人民当家作主与依法治国是有机统一的制度整体
在人民民主不断法制化的过程中，人民民主、人民当家作主在大政方针层面也逐渐与党的领导、依法治国有机结合在一起，成为党领导人民治理国家的基本方略。党的十五大报告首次明确依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，但作为基本方略的依法治国，其内涵并不是“唯法是从”，而是蕴涵了依法保障人民民主的内容。十五大报告明确指出：发展民主必须同健全法制紧密结合，实行依法治国。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党的十六大报告则首次把党的领导、人民民主与依法治国三者有机统一起来，强调指出：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。自此，人民民主在制度上与社会主义法治密不可分。
“全过程人民民主”理念与立法工作密切相关
全过程人民民主的概念是由“全过程民主”理念发展而来的。“全过程民主”理念最早来源于习近平总书记在2019年11月2日视察上海市长宁区虹桥街道古北市民中心全国人大常委会法工委基层立法联系点时，对发展基层民主所提出的政策要求。习近平总书记强调指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。希望你们再接再厉，为发展中国特色社会主义民主继续作贡献。”由此可见，“全过程人民民主”作为人民民主不断完善的民主形式，自始就是从强调完善人民民主的立法工作出发的，“全过程”也更加侧重在法治轨道上有序推进人民民主。
二十大报告对法治保障“全过程人民民主”提出了若干政策要求
党的二十大在肯定过去十年在全过程人民民主制度建设方面取得历史性成就的同时，进一步强调要“依法”保证全过程人民民主的有序运行。习近平总书记在二十大报告中强调，要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。
总之，人民民主在自身发展的过程中，不断制度化、法律化，充分保障了人民当家作主，依法保证了人民有序行使各项人民民主权利和作为人民民主制度载体的人民代表大会制度的有序运行，人民民主的发展与进步，须臾离不开法治的有力保障。
