孙宪忠
中国社会科学院大学法学院特聘教授
中国社会科学院学部委员、法学研究所一级研究员
第十二届、第十三届、第十四届全国人大代表，第十四届全国人民代表大会常务委员会委员，全国人大宪法和法律委员会委员
《中华人民共和国行政复议法》在我国法律体系中的地位十分重要，它是贯彻依法行政原则、进而落实法治原则最为重要的法律制度之一。该法由第九届全国人大常委会于1999年4月29日通过，自1999年10月1日起施行。该法经过2009年、2017年两次修正。2023年6月26日，《中华人民共和国行政复议法（修订草案）》（以下简称修订草案）提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。针对修订草案审议稿，我提出如下九个方面的建议供参考。[1]
一、完善行政复议请求权人主体的规定
修订草案第2条第1款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，使用本法。”在该条以及在整个修订草案中，行政复议主体仍然使用的是“公民、法人或者其他组织”的概念，没有采用我国《民法典》所使用的“自然人、法人和非法人组织”这些法律关系主体的概念。修订草案的这个做法不妥，建议全部按照《民法典》的规定予以修改。
法律关系理论主体的概念，并不仅仅只是一个法律上的称谓问题，而是涉及到法律对人的适用范围的大问题，也就是哪些人可以适用该法，哪些人不可以适用的问题。所以，关于主体的规定，在法律的制定中是第一个就应该清晰明确的问题。《行政复议法》在1999年制定时，采用的是“公民、法人或者其他组织”这一概念，但是从当时的情况来看，这个概念的使用就不是很准确的，从现在看，这个概念的使用就更不准确了。因为改革开放以来，我国境内就生活着众多不具有中华人民共和国公民身份的自然人（外国人和无国籍人），另外还有一些外国企业的办事处联络处等非法人组织体。他们居住和生活在我国境内，当然要接受我国的行政管理，因此也当然就会产生涉及行政复议的法律问题。当然，他们同样享有提起行政复议的权利。因此，行政复议法应该接受《民法典》关于主体的规定，把“自然人、法人和非法人组织”的概念，作为行政复议申请人的概念。
公民这个概念，不论是依据我国宪法还是依据公认的法理，就是享有一个特定国家国籍的自然人。我国《宪法》第33条第1款的规定，“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”由此可以看出，外国人并不在我国公民之列。所以，对于在我国居住生活的外国人，如果不把他们规定为行政复议的申请人主体，这样造成的后果是严重的：人们或者把这个规定理解为外国人不受我国行政管理的管辖，或者把这个法律理解为不适用于外国人的行政管理。但是，现实并不是这样的，我国立法的本意也不是这样的。所以，这个概念是必须修改的。
我建议用“自然人”这一概念替代“公民”这一概念，或者遵循此前有些立法的做法，可以在“公民”后面加一个括号写上“自然人”，或者在“自然人”后面加一个括号写上“公民”，抑或在法律的附则里补充一条：“非中华人民共和国公民提起行政复议的，适用本法”。
关于“其他组织”这一概念，在民法典编纂时已经经过明确的讨论[2]，最终使用了“非法人组织”这一概念。相较于“其他组织”，“非法人组织”这一概念在法律表达上更具有准确性。并且在《民法典》已经明确将非法人组织作为与自然人、法人并列的第三种法律主体类型的情况下，“其他组织”这一概念已经没有了根据，建议将“其他组织”修改为“非法人组织”，在法律层面统一对民事主体的区分。
二、明确修订草案第4条第2款中“同时”的含义
修订草案第4条第2款规定，“行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构。行政复议机构同时组织办理行政复议机关的行政应诉事项。”在该条规定中，行政复议机构“同时”办理行政复议机关的行政应诉事项，此处“同时”该如何理解？同时的双方主体是谁？“同时”在此处表达的是职责的重叠，还是程序的共同进行，“同时”在此处表达存在歧义。因此，修订草案应当对该条所表达的法律含义进行释明，并在本条中使用更加准确的语言。
三、明确行政复议案件中调解制度的运用
修订草案第5条规定，“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。”“调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。”
在法律上，调解的本意就是双方让步。调解的这个本质特征不符合行政管理关系，当然也不符合全部的行政复议，至少是不符合主要的行政复议。行政复议所受理的是行政机关与自然人、法人和非法人组织之间的管理关系，这种法律关系的特点，就是管理与服从，行政机关享有的社会管理权，是权力；管理对象只有服从的义务。所以依法行政的基本要求是，严格限定行政管理机关的职权以及行使职权的程序。管理对象提起行政复议的，也是针对行政机关行使的职权是否于法有据，以及是否符合程序。行政复议所要解决的问题也在于此。在这个要点上，调解如何介入，如何进行，都需要认真考虑。有人理解，调解可以在行政罚款部分适用，可以在罚款数额上进行调解。我认为这个理解不妥，因为这个做法，可能会造成行政管理机关在法律规定之外行使职权、或者说不能严格依法行使职权、违背其职责的问题。
民法上的调解，民事主体是平等的，民事权利是民事主体自己的，所以法院可以让当事人让步。所以调解，也可以通过社会机构进行。但是，在行政管理关系中，如何让行政机关让步，我觉得于法无据。另外，调解遵循自愿原则，自愿指的是当事人内心真实地愿意让步。但是在行政管理关系中，管理者如何真心地让步？最重要的是，被管理者是不是自愿服从行政机关的管理行为，这并不是本质：被管理者服从或者不服从，都不影响行政管理行为效果的发生。
基于这些分析，我认为，在该法的修订草案中规定调解原则、自愿原则，既不符合法理，也不符合行政复议的本质。建议删除这一原则。
如果在罚款数额上可以协商，那么就在涉及罚款数额这一部分写清楚这一点就行了。但是该草案将调解作为一项原则，这显然是不对的。
四、完善行政复议工作人员具备法律职业资格的规定
修订草案第6条第2款规定，“行政复议机关中首次从事行政复议工作的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，并参加同一职前培训。”该条文含义是积极的，有助于提高行政复议工作人员的专业化水平，促使行政复议工作法治化。但是将该条文结合第4条来分析之后，就会发现一个比较大的问题：根据修订草案第4条第1款，也就是关于“县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关”的规定，我们就可以得出行政复议机关原则上是县级以上人民政府的结论。虽然根据修订草案第4条第2款，行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构，但是行政复议机关，却是包括着涉及政府的全部人员的情形。鉴于行政复议决定，经常由行政复议机关首长签字的规则，那么，问题就来了：行政机关参加复议工作的这些首长，是不是也必须国家法律职业资格？
实际上，现在要求有法律职业资格的这些人是复议机构的工作人员，而不是复议机关的全部工作人员。市长、县长是行政复议机关的工作人员，要求他们都通过法律职业考试，我觉得这是不现实的。
因此，法律应当将行政复议机构和行政复议机关作为两个机构有区别地规定，明确规定到底是谁才应该具备法律职业考试资格。否则容易产生误解。
五、完善民事主体提起行政复议的路径指引
修订草案第二章以及后面几章里都没有规定民事主体提起行政复议的路径，也就是向谁提起行政复议的问题。这是一个明显的缺陷。自然人、法人和非法人组织，对于行政行为不满时，可以提起行政复议。但是本法中并没有规定民事主体可以向谁提起复议。
在民事诉讼领域，因为各个区县只有一个人民法院，因此提起诉讼就在当地的这一个人民法院。因此规定法院诉讼的诉讼法，不必要规定向那个法院去起诉。但是行政复议就不同了。根据修订草案第4条第1款，县级以上各级人民政府以及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。但是，除了县级以上各级人民政府之外，在同一级别的政府里面，还有很多机关有权管辖行政复议。比如，根据本法第27条之规定，海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的行政行为由上一级主管部门受理。注意这里面有一个“等”字，这说明，此外，还有那些复议机关，法律也没有关门。
一个复议机关里的复议机构有很多个，而且现行的有些法律规定了行政复议前置制度[3]。在这些复议前置的情况下，在行政复议机关之下有一些机构具有专属行政复议管辖权，例如国务院专利行政部门下的专利复审委员会，还有一些统一交给了国务院法制办（现在叫司法部、司法厅的复议机构）。所以，即使在同一级政府里，现在还是有多个复议机构的。
因此，本人建议在此处要规定出民事主体提起行政复议的路径指引，方便老百姓明确通过什么渠道、先去哪里提起复议。
六、扩大行政复议案件的受案范围
修订草案第11条规定了14项行政复议的受案范围，但是行政复议是解决行政争议案件的主渠道，受案范围仍需扩大。法院一年受理30万件行政案件，但是行政复议案件才3万件，相对来讲行政复议的主渠道作用还没有发挥出来，因此受案范围还需要进一步扩大。
扩大受案范围需要考虑间接性对民事主体权利义务产生影响的决定或者行为。例如，道路交通事故责任认定，虽然是确定了交通事故的客观事实，没有对当事人权利义务作出直接决定，但是这种决定产生的事实能够间接对当事人的权利义务产生重大影响。类似这样的决定实际上还有很多，比如在一些案件中，行政机关作出的会议纪要可能并没有直接决定当事人的权利义务，但是实际上给当事人的权利义务作了一个基础性的限制，最后间接影响了其权利和义务。
因此，行政复议法应当扩大案件受理范围，不能仅将行政机关对老百姓做出直接处理的案件以及行政机关对老百姓权利产生直接影响的案件作为受案范围，那些行政机关对老百姓权利做出基础性限制、最终间接影响老百姓权利的行政行为，亦应当作为行政复议的受案范围。
七、明确行政复议案件中的第三人制度
修订草案第15条在本法中首次涉及“第三人”这一概念。根据修订草案第16条第1款之规定，申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加行政复议，或者由行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议。但是本修订草案只规定了第三人的这个术语，零散地规定第三人在行政复议过程中的一些规则。这不但不成体系，而且缺乏最重要的立法规则问题：在行政复议过程中，谁是第三人、当事人怎样加入行政复议？
鉴于该法多个条文规定到第三人，所以我建议，在本法的第一章规定行政复议申请人之后，就应当对哪些人员属于第三人、他们如何进入行政复议程序作出明确的规定，然后第二章在行政复议启动环节，应当对第三人申请的受理过程作出详细规定。
八、避免行政复议程序空转
修订草案第63～65条规定行政复议机关可以撤销行政行为或者确认行政行为违法，但是对于撤销行政行为或者确认行政行为违法后，应当由哪一机关变更行政行为、如何变更行政行为，行政复议法并未作出规定。实际生活中，多数情形是由复议机构在审理过后将行政行为发回原行政机构，由原行政机构重新做出行政行为，在这种情况下，就产生了程序空转、浪费国家行政资源和申请人的时间成本的问题。中央政法委、最高人民法院张军院长曾经都提到这一问题，程序空转不利于提高办案质效，实现实体公正和程序公正的统一。[4]
我发现，从修订草案这三条可以看出，有些行政复议就是复议机构自己本身作出的行为，而不是司法部（也就是国务院法制办系统）原来承办的行政复议行为。所以，我认为，如果是本机构所做的行为，本人建议本机构应当直接重新作出行政行为即可，不必再发回到原行政行为作出机关那里去重新审理重新做一遍。这样可以直截了当地解决案件，解决老百姓的问题，避免程序空转。
九、完善第65条的写作规范
《修订草案》第65条规定：
“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关不撤销该行政行为，但是确认该行政行为违法：
（一）行政行为依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害；
（二）行政行为程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响。
行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，行政复议机关确认该行政行为违法：
（一）行政行为违法，但是不具有可撤销内容；
（二）被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认原行政行为违法；
（三）被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。”
本条规定有两款，但是就这两款之间的符号表达有些混乱，不符合规范的法律规定格式。例如，该条第一款后规定了两项，该两项以括号形式表达；但是后面另一款又包含三项，同样以括号形式表达。这对于不是专门学习法律、没有专门研究的人来说就容易产生混乱。
因此，从法律清晰这个角度，针对第65条，有如下几个建议：
一是应当将第65条分为两个条文。现在第65条有两款规定，第1款有两项，第2款有三项，不方便非法律人理解。仔细分析两款之间的联系，发现是有关确认行政行为违法的两种情形，一种是撤销不经济，另一种是撤销不能。但是本着法律条文清晰这个角度来讲，应该把它做成两个条文。
二是确认行政行为违法的后果不明确。该两款都提到确认行政行为违法，但是不撤销，但是不撤销之后的法律后果没有明确。第1款第2项，对申请人权利不产生实际影响，但是有没有可能对第三人造成影响呢？如果有造成影响，则需要引导到其他条文进行处理。不能只提到确认行政行为违法，但是并没有什么实质后果。
以上建议，供参考。
注释：
[1]本文写作过程中，王风瑞和王炳懿两位研究生提供了部分资料帮助。在此表示感谢。
[2]参见孙宪忠，宋江涛：《民法总则制定需处理好的若干重大问题》，载《河北法学》2017年第1期，第5～6页。
[3]《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”
《海关法》第64条规定：“纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。”
《专利法》第41条：“国务院专利行政部门设立专利复审委员会。专利申请人对国务院专利行政部门驳回申请的决定不服的，可以自收到通知之日起三个月内，向专利复审委员会请求复审。专利复审委员会复审后，作出决定，并通知专利申请人。专利申请人对专利复审委员会的复审决定不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。”
《税收征收管理法》第88条第1款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”
《价格法》第11条第1款规定：“价格违法案件的行政复议，是指复议机关对申请复议的价格违法案件进行的审理工作，它是被处罚单位或个人不服处罚决定，在向人民法院起诉前的法定程序。”
《集会游行示威法》第31条规定：“ 当事人对公安机关按照本法第二十八条第二款或者第三十条的规定给予的拘留处罚决定不服的，可以自接到决定通知之日起五日内，向上一级公安机关提出申诉，上一级公安机关应当自接到申诉之日起五日内作出裁决；对上一级公安机关裁决不服的，可以自接到裁决通知之日起五日内，向人民法院提起诉讼。”
[4]参见孙宪忠：《“案-件比”是衡量司法办案质效的绿色“gdp”》，载《人民检察》2021年第6期，第15～17页。
来源｜中国法学网
