作者简介：李洪雷，法学博士，中国社会科学院大学法学院教授、博士生导师，中国社会科学院法学研究所研究员、博士后合作导师；主要研究领域为行政法释义学，比较行政法，行政组织法和地方制度，政府规制（监管）等。
文章来源：《北京大学学报（哲学社会科学版）》2023年第3期，注释从略，引用请参照正式文献。
摘要:全国人大新通过的《立法法》修正案规定,立法应当坚持和发展全过程人民民主,尊重和保障人权,保障和促进社会公平正义。这一规定充分体现了以人民为中心这一我国立法的根本立场,为新时代全面提高立法质量提供了方向指引,指明了下一步工作着力点。《立法法》的这一规定需要结合具体领域实际加以贯彻实施,包括完善人民当家作主法律制度体系,加强人权法治保障体系,健全公平正义保障和共同富裕促进法律制度。
关键词:以人民为中心;全过程人民民主;人权;社会公平正义
中华人民共和国的一切权力属于人民,人民是国家的主人,民主立法是我国立法的一项基本原则和本质要求,也是保证和提高立法质量的根本路径。原《立法法》第五条为体现和贯彻民主立法,明确规定“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,坚持立法公开,保障人民通过多种途径参与立法活动”。2023年3月,全国人大通过的《立法法》修正案在第五条增加一款,规定“立法应当坚持和发展全过程人民民主,尊重和保障人权,保障和促进社会公平正义”。这一修改,使得我国《立法法》关于民主立法的规定更加健全和充实,体现了对以人民中心这一根本立场的坚守,为新时代全面提高立法质量、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,提供了方向指引,指明了工作着力点。
一、以人民为中心是我国立法的根本立场
人民性是马克思主义的本质属性和最鲜明特征,新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场,就是坚持以人民为中心。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持人民至上,把最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。党的十八届五中全会首次提出坚持以人民为中心的发展思想,党的十九大将坚持以人民为中心作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,党的二十大将坚持以人民为中心的发展思想列入全面建设社会主义现代化道路上必须牢牢把握的重要原则。坚持以人民为中心既是贯穿习近平新时代中国特色社会主义思想的一条主线,也是习近平法治思想的核心要义之一。习近平在中央全面依法治国工作会议上强调:“坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程,保证人民在党的领导下通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。”
立法是实行法治的前提和基础,是推进社会主义法治国家建设的首要环节。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,以人民为中心推进全面依法治国,首先要求恪守以民为本、立法为民理念,推动立法高质量发展。十三届全国人大常委会副委员长王晨在对《立法法》修正案所作说明中,无论是阐释修改《立法法》的必要性和重大意义,还是介绍修改工作所遵循的原则,都突出强调了坚持以人民为中心。王晨指出,“立法制度和立法活动必须坚持以人民为中心,坚持人民主体地位,全面贯彻全过程人民民主重大理念和实践要求,在立法制度上作出相关安排,确保在立法活动和立法工作各个环节都能听到来自人民的声音、都能了解来自基层的情况,积极回应人民群众新要求新期待,站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧”。《立法法》修改工作遵循的一条原则是“坚持以人民为中心,坚持和发展全过程人民民主,充分发挥人大的民主民意表达平台载体的功能作用,健全吸纳民意、汇集民智的工作机制,不断拓展和健全人民群众有序参与立法的途径和形式。”
《立法法》第五条的原有规定以及新增的第二款规定,都是以人民为中心根本立场的具体体现和要求。从根本上来说,在立法中坚持以人民为中心,就是以保障人民根本利益为出发点和落脚点,及时有效回应人民群众关心期待,不断增强人民群众的法治获得感、幸福感、安全感。
第一,要把维护最广大人民根本利益作为立法的根本目标。要从党和国家工作大局出发看待立法工作,坚持把人民利益摆在至高无上的地位,把最广大人民根本利益作为最高标准。法律是社会利益关系的调节器,经过四十多年的改革开放,我国社会结构发生根本性变化,利益主体趋向多元化并不断分化组合,立法要正确反映、统筹兼顾、恰当权衡各方面的利益关系,包括部门利益、地方利益和整体利益的关系,个人利益、集体利益和国家利益的关系,近期利益和长期利益的关系,等等。《立法法》第五条规定立法“应当从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一、尊严、权威”,要以国家和人民整体利益为重,坚决反对立法工作中的部门保护主义和地方保护主义,维护国家法治统一与人民群众整体利益。彭真同志指出,法是在矛盾的焦点上划杠杠。一些立法涉及重大利益的调整或协调,要在充分调研的基础上,勇于直面矛盾,果断拿出方案,不能因为利益博弈而久拖不决、贻误时机,或者回避矛盾导致法律缺乏实际效用。
第二,要把回应人民群众的关心期待作为立法的中心任务。立法是针对问题、解决问题的,不能成为摆设,要坚持问题导向、目标导向,着力解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题和反映最强烈的突出问题,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。随着我国经济社会持续发展和人民生活水平不断提高,人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展。立法要及时反映人民群众新关切新要求,通过法律制度构建回应群众正当利益和需求,顺应人民对高品质生活的期待。《立法法》第五十六条规定“按照加强重点领域、新兴领域和涉外领域立法的要求,确定立法项目”。要健全满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度,聚焦人民群众急盼,加强民生领域立法,着力解决实际问题。
第三,要把是否保障广大人民的各项权利和根本利益作为评价立法的最高标准。“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,要以良法促进善治、保障发展。判断一项立法是否为良法的重要标准,在于是否坚持了以人民为中心的立场、目标和价值,是否做到了体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。要努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护,使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。要加强对直接关系人民群众切实利益立法的评估工作,对于未能反映人民意愿、不符合人民根本利益的法律,及时进行修改或废止。要加强备案审查力度,坚决督促纠正人民群众集中反映、影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的立法和司法解释等规范性文件。
二、立法应当坚持和发展全过程人民民主
人民民主是社会主义的生命,是全面建设社会主义现代化国家的应有之义,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化,就没有中华民族伟大复兴。全过程人民民主是对我国社会主义民主的新概括、新论断、新要求,是新时代中国特色社会主义的伟大创造,是以人民为中心的重要体现和要求。十九届六中全会决议将发展全过程人民民主纳入习近平新时代中国特色社会主义思想的“十个明确”当中。党的二十大报告指出:“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。”习近平在中央人大工作会议上指出:“全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主。”
民主与法治是现代政治文明的基石,二者相辅相成、相得益彰,落实全过程人民民主,离不开健全的法律制度的保障,要用制度体系保证人民当家作主。
一要充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。各级人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关,要不断健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,加强人大对立法工作的组织协调,发挥人大及其常委会的审议把关作用,充分发挥人大常委会组成人员在立法中的作用。
二要充分发挥人大代表在立法中的作用。人大代表作为国家权力机关的组成人员,代表着人民的利益和意志,应当以人大代表全过程参与立法作为实践全过程民主的重要渠道。要密切常委会同人大代表的联系,推动代表深度参与常委会立法工作。统筹人大代表议案建议办理与立法规划计划编制,及时把人民群众关心关切的事项提上立法日程。发挥人大代表在法律案起草、论证、调研等各环节的作用,充分听取和吸收代表意见。《立法法》修改特别增加了代表研读法律草案的规定。根据修改后的《立法法》第二十条,常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案,应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表,“并可以适时组织代表研读讨论,征求代表的意见”。这一规定使人大代表对法律案的了解更加全面深入,所提意见质量更高、针对性更强。
三要保证社会各方有序参与立法全过程。协商民主是实践全过程人民民主的重要形式,立法协商是协商民主的重要环节,应当积极推进立法协商,健全立法机关和社会公众的沟通机制。要畅通政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织参与立法的渠道,充分发挥人民政协在立法中的作用。拓宽公民参与立法途径,更好汇聚民意民智、反映民情民心,广泛凝聚社会共识。健全立法征求意见机制,扩大公众参与的覆盖面和代表性,对与企业生产经营密切相关的立法项目,充分听取有关企业和行业协会商会意见。健全立法征求公众意见采纳反馈机制,对相对集中的意见未予采纳的进行说明。基层立法联系点上接天线、下接地气,一头连着立法机关,一头连着基层群众,是新时代发展全过程人民民主的生动实践。上海虹桥街道是全国人大常委会法工委设立的第一批四个基层立法联系点之一,习近平总书记2019年到这里考察时首次提出全过程人民民主的重要理念。修改后的《立法法》第七十条和九十条规定,全国人大常委会工作机构和省级、设区的市级人大常委会根据需要设立基层立法联系点,深入听取基层群众和有关方面对立法草案和立法工作的意见。要充分发挥基层立法联系点作用,传递人民的真实声音,拓展基层群众参与立法的广度和深度。在进一步完善人大基层立法联系点制度的同时,要建立健全政府立法基层联系点制度。要建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对政府立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。要把普法融入立法过程。通过立法机关新闻发言人等机制解读法律问题,回应社会关切。法律法规正式公布时,一般应当同步进行解读。修改后的《立法法》第七十一条规定,全国人民代表大会常务委员会工作机构加强立法宣传工作,通过多种形式发布立法信息、介绍情况、回应关切。修改后的《立法法》第六十二条和八十九条还规定,法律、法规等公布以后,除了文本以外,草案说明、审议结果报告等,都应当在相关公报、网站和报纸上刊载,这有利于公众深入了解立法的目的和过程。备案审查机制是回应民情民意的重要平台和载体,发展全过程人民民主是做好备案审查工作应当遵循的重要理念和原则。要认真做好代表、委员提出的或者公民、组织提出的审查建议的研究、处理和反馈工作,为人民群众参与备案审查工作提供更加有效的保障。
四是加强人民当家作主制度保障。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。在长期的革命、建设、改革的伟大奋斗中,中国共产党领导人民探索形成了中国特色社会主义制度,确立了人民当家作主制度体系,这个体系包括人民代表大会制度的根本政治制度,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等三项基本政治制度,以及一些重要政治制度。二十大报告强调,要加强人民当家作主制度保障。要通过立法坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度,拓展民主渠道,丰富民主形式,扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。例如,要加快修订《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》,研究制定《行业协会商会法》,积极发展基层民主和行业民主。再如,各地要根据本地方民族工作实际需要,完善民族团结进步地方立法。
三、立法应当尊重和保障人权
人权是人之作为人,基于人的自然属性和社会本质所应当享有的权利。维护人权并不断改善人权状况,实现人的全面发展,是社会主义的一项本质要求。依法治国、建设社会主义政治文明的一个重要内容和标志,就是人权能得到有效保障。新中国建立以来,尤其是改革开放以来,我国人权事业不断得到发展,中国特色社会主义政治发展道路的一个核心内容,就是尊重和保障人权。2004年宪法修正案明确将国家尊重和保障人权载入宪法。“人权入宪”改变了我国传统宪法所确立的公民的基本权利体系,通过将国际社会普遍认可的人权概念写进宪法,进一步丰富和完善了我国宪法对人权的法律保护,明确了国家在保障人权过程中承担责任的范围,提高了对人权的保障力度。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央奉行以人民为中心的人权理念,强调推进全面依法治国根本目的是依法保障人民权益,不断加强人权法治保障,推动我国事业取得重大成就。习近平指出,“要依法保障全体公民享有广泛的权利,保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实。”二十大报告指出,要“坚持走中国人权发展道路,积极参与全球人权治理,推动人权事业全面发展。”
一要通过立法贯彻国家尊重和保障人权的基本价值和原则。国家尊重和保障人权中的“尊重”,是对国家提出的一种消极要求,它要求国家不能滥用公共权力侵害公民的权利与自由,例如禁止酷刑;而“保障”则是对国家提出的一种积极要求,它要求国家采取有效的组织与程序上的措施,保障公民的权利与自由不受他人的侵犯,或者是在公民的权利和自由遭到侵犯时为其提供有效的救济途径。广义地理解“保障”义务还包括国家对人权的“实现”义务,它指国家应采取有效措施帮助公民拥有实现其基本权利的基本条件。《联合国经济社会与文化权利公约》第十一条规定“本公约缔约国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并不断改进生活条件。”这一义务这可以分为两个部分,其一是国家有义务通过积极的行为增强公民获得资源和享有特定权利的能力,例如获得就业机会的能力;其二是指当公民个人没有能力享有特定权利时,国家有义务为其创造条件提供基本保障,例如,当公民缺乏最基本的食物时,国家有义务为其提供生存的必需品。国家完善刑事诉讼、劳动和就业、社会救助、社会保障等方面的立法,是履行人权保护义务的重要途径和方式。
二要健全保证宪法全面实施的体制机制。宪法具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,是国家的根本法、治国安邦的总章程、中国特色社会主义法律体系的核心。依法治国首先要依宪治国,全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。二十大报告强调,要加强宪法实施和监督,保健保证宪法全面实施的制度体系,更好发挥宪法在治国理政中的重要作用,维护宪法权威。“宪法就是一张写着人民权利的纸”,公民的基本权利和义务我国宪法的核心内容,保护公民基本权利、尊重和保障人权和我国宪法的基本原则和内在精神。修改后的《立法法》明确规定,立法应当符合宪法的规定、原则、精神,尊重和保障人权是宪法的规定、原则和精神中的核心内容。尊重和保障人权最根本的途径,是加强宪法实施和监督,让宪法长出牙齿,使宪法真正成为保障公民权利的有力法律武器。这一次《立法法》修改,在总结实践经验的基础上完善了合宪性审查规定。一是明确了法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求,规定:法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见;对法律案中涉及的合宪性问题,宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。二是明确了备案审查工作中的合宪性审查要求,规定:有关国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例存在合宪性、合法性问题的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;对存在合宪性、合法性问题的,规定了处理的主体和程序。三是明确了备案审查工作机构可以对报送备案的法规规章等,在主动审查之外进行专项审查。要推进合宪性审查工作,将《立法法》等规定的备案审查要求贯彻落实,进一步加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。
三要通过法律制度安排更好的保障人民群众各方面权益。要把生存权、发展权作为首要的基本人权,在法治轨道上切实解决发展不平衡不充分问题,巩固拓展脱贫攻坚成果,全面推进乡村振兴,加强城镇困难群众基本生活保障。要紧密结合“五位一体”总体布局,通过立法协调增进全体人民的经济、政治、社会、文化、环境权利,提高公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利保障水平,促进人的全面发展。要完善诉讼、仲裁、行政裁决、调解等制度,健全多元化解决纠纷渠道,健全公民权利救济渠道和方式。
四、立法应当保障和促进社会公平正义
公平正义是中国特色社会主义的内在要求,也是法治的生命线。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会公平正义,强调推进全面深化改革的根本目的,就是要促进社会公平正义,让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。党的十八届三中全会决定强调,全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。习近平指出“全面深化改革必须着眼创造更加公平正义的社会环境,不断克服各种有违公平正义的现象,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。如果不能给老百姓带来实实在在的利益,如果不能创造更加公平的社会环境,甚至导致更多不公平,改革就失去意义,也不可能持续。”坚持以人民为中心,推进全面依法治国,必须牢牢把握公平正义这一社会主义法治价值追求。习近平指出:“全面依法治国,必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值,全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义,保护人民权益、伸张正义。”党的十九届四中全会将“坚持全面依法治国,建设社会主义法治国家,切实保障社会公平正义和人民权利”明确为我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一,并要求“健全社会公平正义法治保障制度”。法治的实现要求法律体系齐备、执法机制完备、法律遵守普遍,更要求对公平正义的实际维护和实现。“必须牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求,努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。”
公平正义是社会主义核心价值观的重要内容。2016年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》,强调要坚持以社会主义核心价值观为引领,恪守以民为本、立法为民理念,把社会主义核心价值观的要求体现到宪法法律、法规规章和公共政策之中,转化为具有刚性约束力的法律规定;2018年宪法修正案增写了国家倡导社会主义核心价值观的内容,随后中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,要求着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程,力争经过五年到十年时间,推动社会主义核心价值观全面融入中国特色社会主义法律体系;2021年9月,中央宣传部、中央政法委、全国人大常委会办公厅、司法部又印发了《关于建立社会主义核心价值观入法入规协调机制的意见(试行)》。修改后的《立法法》第八条明确规定“立法应当倡导和弘扬社会主义核心价值观”。
一方面,要健全社会公平正义保障法律制度。党的十八大提出,要逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系;十八届四中全会要求,要加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度;十九届四中全会强调,要健全社会公平正义法治保障制度;二十大报告要求,要围绕保障和促进社会公平正义,全面推进国家各方面工作法治化。要通过立法把人民群众对公平正义的期待和追求确立为规则,公平配置权利、义务、权力和责任,合理划定行为界限、明确行为方式、建构正当程序,体现权利公平、机会公平、规则公平的要求,使各种社会主体各得其所,维护社会和谐稳定。要坚持法律面前人人平等,保证同等情况同等对待、不同情况不同对待,反对不合理的区分和歧视性对待,加强弱势群体正当权益保护,加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。公平竞争是市场经济的核心,要健全反垄断、反不正当竞争和公平竞争审查等法律制度,维护公平竞争的市场秩序。要遵循比例原则,保证公共利益和私人权利、手段和目的、责任和违法的均衡性或相称性。
另一方面,要健全共同富裕促进法律制度。共同富裕是马克思主义的一个基本目标,是自古以来我国人民的一个基本理想。全体人民共同富裕体现了以人民为中心的根本立场,是社会主义的本质要求,是中国特色社会主义的根本原则,也是中国式现代化的重要特征。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把逐步实现共同富裕摆在更加重要的位置,团结带领全人民完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务。二十大报告明确了到2035年“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的目标,强调要扎实推进共同富裕,完善分配制度,构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。推进共同富裕,完善分配制度,立法要发挥引导、推动、规范和保障的重要作用。初次分配是基础,要通过健全劳动、户籍、土地、证券、知识产权、数据等领域立法,深化要素市场化配置改革,完善劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制,促进要素自主有序流动,提高要素配置效率。再次分配是保障,要加快完善财政税收、社会保障等立法工作,加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度,促进基本公共服务均等化,规范收入分配秩序。第三次分配是补充,要加强慈善领域立法,完善慈善事业法规政策体系,对慈善组织赋权、赋能,健全社会激励机制、加大税收支持力度,规范和促进网络慈善,不断发展探索中国特色慈善之路。
结 语
党的二十大报告阐述了开辟马克思主义中国化时代化新境界、中国式现代化的中国特色和本质要求等重大问题,对全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴进行了战略谋划,为新时代新征程党和国家事业发展、实现第二个百年奋斗目标指明了前进方向、确立了行动指南。根据二十大报告,着力维护和促进社会公平正义是中国式现代化的一个重要特色,发展全过程人民民主是中国式现代化的一项本质要求。二十大报告强调,要坚持以人民为中心的发展思想,维护人民根本利益,增进民生福祉,不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,让现代化建设成果更多公平惠及全体人民。要坚持走中国特色社会主义政治发展道路、中国特色社会主义法治道路以及中国人权发展道路,坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一,围绕保障和促进社会公平建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家,推动人权事业全面发展。我们要结合学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大报告,准确理解领会《立法法》修改的精神和目的,把《立法法》的原则、规定和要求贯彻落实到立法的全过程各方面,坚持以人民为中心推进高质量立法,为坚持和发展全过程人民民主、尊重和保障人权、保障和促进社会公平正义,提供坚强法治保障。
