社科大互联网法治中心：《国家智库报告：未成年人网络保护发展报告（2021）》-凯发登录入口

编者按：2022年3月14日，国家网信办发布《未成年人网络保护条例（征求意见稿）》，8月，中宣部表示正在加快推动《未成年人网络保护条例》出台。

互联网时代，如何让孩子们在享受网络便利的同时，远离网络带来的负面影响？为未成年人筑起全链条、全方位的网络保护屏障，仍需全社会付出不懈努力。完善法律法规，加强监管和治理，依法严惩利用网络侵犯儿童合法权益的违法犯罪行为，对于呵护未成年人健康成长具有基础性作用。

中国社会科学院大学互联网法治研究中心最新推出由林维教授担任主编的《未成年人网络保护发展报告（2021）》，本书入选中国社会科学出版社“国家智库报告”系列，为共同建设一个未成年人友好型的网络空间提供学术支持和制度建议。

建设一个未成年人友好型的网络空间

林维

习近平总书记指出：网络空间是亿万民众共同的精神家园, 网络空间天朗气清、 生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。而未成年人的网络生态建设又是这一精神家园建设中的重要任务之一。

十余年来，未成年网民的规模呈现不断增长的趋势。2009年1月中国互联网络信息中心 (cnnic) 发布的《2008—2009中国青少年上网行为调查报告》指出， 截至2008年12 月，中国青少年网民数达到1.67亿人，占总体网民人数的55.9%。其中6—11岁占比4.7% ，12—18 岁占比50.9%，未成年网民规模达0.93亿人。5年之后，根据2014年6月中国互联网络信息中心发布的《2013 年中国青少年上网行为调查报告》，截至2013年12月，中国青少年网民规模达2.56亿人，占总体网民人数的71.8% ，超过全国互联网普及率45.8%的平均水平26个百分点。其中6—11岁网民占比11.6%，12—18岁网民占比42.9%，未成年网民规模达1.40亿人。又过去5年，2019年4月共青团中央维护青少年权益部、中国互联网络信息中心发布的《2018年全国未成年人互联网使用情况研究报告》显示, 截至2018年, 中国未成年网民规模为1.69 亿人，未成年人的互联网普及率达到93.7%，明显高于同期全国人口的互联网普及率 (57.7%)。最新数据表明，据中国互联网络信息中心第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，中国网民规模为10.11亿人，6—19岁网民占15.7%，共1.58亿人。同时根据第十次中国未成年人互联网运用调查显示,中国未成年人互联网普及率为99.2%，显著高于71.6%的全国平均普及率。

这些数据说明，10 岁以前未成年人触网比例不断提高，未成年人网络低龄化现象更加突出，未成年人网络普及程度接近饱和。未成年人已经成为网民的重要组成部分。网络为未成年人带来了崭新的生活方式，也引发了未成年人网络保护的挑战与问题，未成年人的网络生活、交往成为其生活交往中无法摆脱、无法分割的一部分，所谓线上线下的二元化生活加快了一元融合的节奏。未成年人的网络参与行为成为社会网络行为的重要构建内容，其在网络生态建设中的主体地位就应当得到承认和确立。网络强国的未来主体必定是一代又一代成长中的未成年人。无论是网络新技术的发展，还是网络新生活的构建，乃至网络新文化的传承，都依赖一代又一代已经成为“网络原住民”的未成年人的发展与成长。因此, 网络生态建设的任务之一就是要建设一个未成年人友好型的网络空间。

未成年人友好型的网络空间首先意味着，对于所有未成年人而言，网络应当更快速地成为一种普遍、平等的公共物品。尽管网络在未成年人中得到了极大程度的普及，但是仍然有一定地区、一定数量的未成年人在网络的接入、使用以及网络新知识、新技能的获得、网络素养的教育上，存在条件和机会上的匮乏，因此应当加强数字领域的脱贫，实现网络生活和发展的共同富裕，尽快弥合未成年人之间的数字鸿沟。

未成年人友好型的网络空间同时也意味着，必须加强网络空间对未成年人的权益保护工作。联合国《儿童权利公约》规定了儿童的生存权、发展权、受保护权、参与权等一系列基本权利，中国于1991年加入该公约，并已经在国内法领域建立起保障儿童基本权利的比较完整的法律体系。中国《未成年人保护法》第3条同样规定：未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。进入网络时代，未成年人对网络的接触和使用渗透到生活和学习的方方面面，对儿童和未成年人基本权利的保障自然有必要延伸到网络空间，建立起相应的新型权利体系和保障机制。

目前，无论是国内还是国外，未成年人在网络使用中受到的不良侵害和权利保障，都是受到广泛关注的问题。具体而言，受到重视的具体领域包括：网络不良信息侵害、沉迷现象、网络欺凌、个人信息侵害网络相关的犯罪活动等，这些领域暴露出来的问题都需要建立相应的保护体系，以将未成年人权利的保护在网络空间落到实处。新修订生效的《未成年人保护法》（以下简称《未保法》）有诸多亮点，其中之一就是对未成年人的网络保护做了专章规定。该章共计 17个条文，对未成年人网络保护中的重点问题，例如网络素养的培养提高、政府部门对未成年人网络保护的职责、网络沉迷的预防、智能终端产品的限制及管理、未成年人个人信息保护、未成年人网络游戏电子身份统一认证、未成年人网络欺凌问题等。均作了明确规定。尤其是其中若干条文均涉及未成年人模式的应用，相关规定成为一个规范群，有助于这一模式的推广，从而能够对未成年人网络保护起到巨大促进作用。

未成年人友好型的网络空间建设意味着我们必须强化未成年人保护模式的应用工作。过去这一模式被称为“青少年保护模式”，考虑到这一模式的适用对象实际仅仅局限于未成年人，因此为更加准确地界定其保护对象并彰显其法律意义，这一模式被称为 “未成年人模式” 更为合适。未成年人模式的设立体现这样一种理念，通过人工的网络管理存在种种局限和不足，因此应当通过技术的手段解决技术带来的问题，以科学合理的方式规范管理未成年人的网络使用行为。这不仅仅体现为在未成年人使用的智能终端产品上安装未成年人网络保护软件，也包括选择适合未成年人的服务模式和管理功能等，目的是避免未成年人接触危害或者可能影响其身心健康的网络信息，合理安排使用网络的时间，防止沉迷网络。因此，尽管《未保法》并未明确使用“未成年人保护模式”或者“青少年保护模式” 的概念，但第71条规定的“适合未成年人的服务模式和管理功能”即指称这一模式。由于未成年人模式的适用尚处于探索阶段，《未保法》 的相关规定比较笼统和分散，因此未来法律的实施应当注意以下几个问题，以充分发挥该模式的功能和强化其实施效果。

第一，应当扩张理解未成年人模式的设置目的。过去一般认为这一模式主要是为了防止未成年人沉迷网络，实际上早在2007年文化部、国家工商行政管理总局、公安部就发布了《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》，要求相关部门推动网络游戏防沉迷系统的开发应用，采取技术手段解决这一问题。当前，网络沉迷问题仍然没有得到有效治理，网络沉迷防治仍然是未成年人模式的重点功能之一，为此《未保法》第68条规定了政府各部门预防未成年人沉迷网络的职责，第70条规定了学校发现未成年人沉迷网络后的及时告知义务和共同教育引导义务，第71条规定了监护人应当通过选择适合未成年人的服务模式和管理功能等方式。不过，根据2016年《中国青少年网络使用与保护调研报告》，中国青少年网民在使用互联网过程中遇到色情图文、音视频等弹出的比例高达71.1% ，网聊中接收到色情图文、音视频等比例达43.1%，接收到网络色情游戏、动漫的比例高达31.2%。因此，《未保法》第71条还要求避免未成年人接触危害或者可能影响其身心健康的网络信息，第74 条也规定网络服务提供者应当设置时间管理、权限管理、消费管理等功能。可见未成年人模式的功能得到了极大的扩展，《未保法》要求相关主体在不同领域都提供未成年人模式。根据这一立法精神，未来在未成年人网络使用的其他领域也应采用这一模式，以确保对未成年人的全面保护。

第二，应当认识到未成年人模式的提供是一项强制性法律义务，而不再仅仅是行政规章规定的义务。有关网络游戏的时间限制、消费限制等，过去由《关于防止未成年人沉迷网络游戏的通知》等文件加以规定，规范层级较低，由此导致法律强制性较差、处罚力度较弱。《未保法》 的修订实施提升了这一义务的层级，由此提升了法律的强制性和处罚力度，这对于这一模式的推行具有重要意义。

第三，未成年人模式的提供应成为一项普遍义务。过去这一模式的提供和适用常常被认为是作为互联网服务和产品提供者的企业的义务，实际上它也是家庭、学校等所有未成年人保护相关主体的义务或职责。只有各方主体在各方面承担义务和履行职责, 才能使这一模式的提供、适用在每个环节都得到落实。倘若政府缺乏监管而完全依赖企业自觉，或者尽管企业提供了这一模式但家庭不予配合，这一模式都将无法实现其目的。因此，《未保法》第68 条规定新闻出版、教育、卫生健康、文化和旅游、网信等部门应当监督网络产品和服务提供者履行预防未成年人沉迷网络的义务；第69条规定智能终端产品的制造者、销售者应当在产品上安装未成年人网络保护软件，或者以显著方式告知用户未成年人网络保护软件的安装渠道和方法；第71条规定监护人应当在智能终端产品上安装未成年人网络保护软件、选择适合未成年人的服务模式和管理功能等。可见，只有通过各方主体的齐抓共管，未成年人模式的应用才能真正实现其目的和功能。

义务的普遍性同时意味着，如果互联网产品和服务存在为未成年人普遍使用、过度使用或者接触不良信息等的可能，其提供者就应当承担提供这一模式的义务，否则就意味着未能履行义务。

第四，未成年人模式的使用必须简单便捷、容易操作。当前，有的互联网产品和服务提供者仍未设置未成年人模式，有的尽管设置了该模式但是界面不友好，不易查找或操作困难，阻碍了其功能的发挥。因此，应当规定互联网产品和服务提供者提供的未成年人模式必须符合简单便捷、容易操作的要求。另外，还需要特别注意的是，在设定该模式之后，在技术上不能由未成年人加以轻易改变，否则这一模式的目的就无从实现。

第五，应当更为积极地理解未成年人模式的建设工作。从网络沉迷防止、不良信息隔离等这些功能上看，似乎很容易将未成年人模式的设置目的理解为消极的隔离和预防。这种理解是极为片面的。2019 年国家互联网信息办公室发布的《网络信息内容生态治理规定》以网络信息内容生态为主要治理对象，重点之一就是鼓励网络信息内容服务平台开发适合未成年人使用的模式，提供适合未成年人使用的网络产品和服务，便利未成年人获取有益身心健康的信息。修订后的《未保法》第65条也规定，国家鼓励和支持有利于未成年人健康成长的网络内容创作与传播，鼓励和支持专门以未成年人为服务对象、适合未成年人身心健康特点的网络技术、产品、服务的研发、生产和使用。因此，未成年人模式不是简单采取信息隔离、沉迷防止的方式，其根本和最终的目的是用专门以未成年人为服务对象，符合未成年人身心特点的优良网络技术、产品和服务以及优质的信息内容吸引未成年人。当前在很多网站的未成年人模式下内容贫乏、形式单一、服务滞后，甚至有的过度低幼化，导致对未成年人缺乏吸引力，未成年人缺乏使用该模式的积极性和自觉性。因此，在政府鼓励和支持健康内容生产的同时，互联网产品和服务提供者应当明确，这一义务不仅仅是单纯要求设立一种选择性的使用模式或者进入路径，更重要的是在该模式下进行优质内容的建设，使未成年人在该模式下能够享受优质的网络服务。

第六，应当注意运用法律责任条款处罚违法的网络产品和服务提供者。《未保法》第 127 条对信息处理者、网络产品和服务提供者违反网络保护专章各项义务的行为规定了不同的处罚，从责令改正、给予警告、没收违法所得，直至暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销营业执照或者吊销相关许可证，其责任后果和处罚手段较为全面，可以针对不同程度的违法行为做出轻重有别的处理。这些有关法律责任的规定涵盖违反未成年人模式提供义务的情形，相关主管部门应当就未成年人模式的提供与适用进行长期跟踪、监督，发现有关主体未能履行义务时运用各项处罚措施追究其法律责任，以保障这一义务得到切实履行，实现这一模式的设置目的。在最近有关未成年人保护模式的公益诉讼中，笔者作为组长带领专家评估小组对相关公司的整改工作进行了评估。在此也特别呼吁，以这些未成年人保护公益诉讼为契机，互联网服务提供商尤其前列的互联网巨头应当特别明确自己的未保义务，重视未成年人网络工作，担负其更大的社会责任和道德责任，不能让未成年人保护成为中国互联网企业发展过程的软肋和道德缺陷。

当然，未成年人的网络保护不能迷信未成年人模式的效用，最重要的是应当按照 《未保法》第64条的规定, 国家、社会、学校和家庭加强未成年人网络素养宣传教育, 培养和提高未成年人的网络素养, 增强未成年人科学、文明、 安全、 合理使用网络的意识和能力。

中国社会科学院大学互联网法治研究中心长期致力于互联网法治的研究，其中一个很核心的研究领域就是未成年人网络保护，我们在这一领域也取得了较为丰硕的成果，具备了一定的学术影响和社会影响。中心团队不仅仅积极深度参与未成年人保护立法, 而且积极探索、参与未成年人网络保护司法实践，广泛参与有关“两高”司法解释的起草工作，踊跃为未成年人网络保护建言献策，尤其多次在相应检察机关的邀请下，参与有关未成年人网络公益诉讼的内部讨论，并作为专家组参与公益诉讼的评估工作。中心多次组织了有关未成年人网络保护的研讨会, 和监管部门、 业界共同探讨这一重要议题。同时，我们也承担了包括教育部创新团队支持计划、团中央青少年研究重点课题在内的多项未成年人保护的研究项目，本报告的形成也得益于团队对这些项目所开展的研究。本报告即集中讨论了中国未成年人网络保护的现状与展望，并重点分析了有关未成年人个人信息保护、未成年人网络音视频监管、未成年人网络直播监管体制、未成年人网络支付能力及风险防范、未成年人网络欺凌等问题，希望我们的研究能够对建设一个未成年人友好型的网络社会有所助益。

当然，网络的快速发展也使得包括未成年人保护在内的诸多领域其新问题、新挑战层出不穷，规范的制定和司法政策的演变也同步加速，这就要求我们能够始终关注未保前沿，直面问题，提出更具针对性、可操作性的政策建议，我们也愿意将这样一个富有意义的事业继续进行下去。

在有关课题研究以及本报告调研写作过程中，我们得到了最高人民检察院、最高人民法院、中央网信办、共青团中央等单位的有关领导和同志以及相关互联网公司的大力支持，在此一并表示感谢。尽管做了大量努力，但是本报告中仍然可能存在诸多问题，也请各位同人提出宝贵意见，我们也将在后续工作中不断深入研究，为建设一个未成年人友好型的网络空间做出我们应有的贡献。