莫纪宏：“全过程民主”的民主特征与法律界限-凯发登录入口

“全过程民主”理念是习近平总书记2019年11月2日在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察社区治理和服务情况时首次提出的,主要的政策要求是提倡在基层治理的不同环节都要贯彻民主的要求,要以人民为中心,通过加大基层治理过程中公民参与的力度,保证人民当家作主的民主权利。“全过程民主”的中心词在“民主”,“全过程”在时空逻辑上表明的是民主存在的特定的时空状态,具体指民主存在和发展的由始及终的程序,包括起点、发展阶段及终点三个主要的“阶段”。“全过程民主”是对民主价值在国家治理和社会治理中治理功能的最长时值的“期待”,旨在追求民主治理价值的最大化。“全过程民主”的哲学基础体现了马克思主义辩证法思想,是从事物运动、发展和整体的角度来看待事物存在和发展的规律。当前和今后一段时间,法学界在认真学习和研究“全过程民主”的理论特征和实践要求时,必须要准确把握“全过程民主”中“全过程”的时空特性,为民主在国家治理和社会治理中发挥最大限度的治理功效提供切实可行的制度方案。

本文旨在通过全面和系统地分析“全过程民主”的民主特征和法律界限,从而为以“全过程民主”作为基本价值特征的人民民主发挥自身的最大限度的治理功能提供一种法理思考进路,为中国特色社会主义民主政治的制度化、法律化提供具体可操作的理论和实践抓手。

“民主”两字在古汉语中意指“民的主宰”。如《左传·襄公三十一年》: “赵孟将死矣, 其语偷, 不似民主。”日本明治维新期间在介绍古希腊的“demokratia”时, 赋予了汉字“民主”以“多数人统治”“人民的统治”等意义。后梁启超等人将日文中的“民主”含义介绍到中国, 现代语义上的“民主”概念遂以形成。

“过程”是指事物发展变化的历史。其中,时间是计量“过程”的基本尺度。“过程”往往是事物本质特性的体现。恩格斯在《反杜林论》中就一针见血地指出:“把自然界的事物和过程孤立起来,撇开广泛的总的联系去进行考察,因此就不是把它们看做运动的东西,而是看做静止的东西。”由此可见,从“过程”来考察事物存在和发展的本质是马克思主义的一个最重要的辩证法原理。民主作为“多数人统治”,其存在的方式也以“过程”作为自身的运动形式。“全过程”与“过程”的区别点就在于,“全过程”更关注一个事物或者一种社会现象从产生、存在、发展到消失的形式完整的运动过程,故从辩证法的角度来看,“全过程”对事物或社会现象的考察角度更加全面、具体和完整。

民主作为一种国家治理和社会治理的重要理念,强调的是在公共决策程序中要按照“多数人意愿”来作出有拘束力的决定。民主这种治理理念和治理机制也具有完整的产生、存在、发展到消失的运动形式,因此,对民主实现状况的判定不能仅仅凭借“多数人决策”的“结果”,还要结合多数人决策机制赖以存在的社会背景、制度条件以及保持“多数人决策”的“结果”所具有的稳定性、延续性来作出综合性价值判断。习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出:“一个国家民主不民主,关键在于是不是真正做到了人民当家作主,要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约。”习近平总书记的上述重要讲话中非常清晰地指出了民主作为一种治理机制不能只盯着选举的“结果”,更关键的是要看选举后的国家权力运行是否仍然受到民主价值的“控制”。

对于资本主义民主制度下民主作为一种治理机制存在的非“全过程”的弊端,法国埃库斯·马赛第三大学路易·法布奥罗(louis favoreu)教授在《从民主主义到法治国家》一文中分析得特别透彻。法布奥罗教授指出:过去人们习惯把对选举中获胜的胜利者的控制视为反民主的,而现在人们则希望对选举出的统治者要加以控制,防止他们违背选民委托。可见,从“全过程”的视角来认识“民主”存在和运动的特征,已经成为国内外政治理论关注的重点。民主在国家治理和社会治理中的角色和功能必须要从事物发展的一般规律、从宏观和整体上来全面和系统地加以考察,不能只盯着民主在治理过程中个别环节和个别节点的“闪光点”,应当对民主制度的好坏优劣作出全方位的判断。

“协商民主”是我国现行宪法所确认的人民民主的一项重要特征。《中华人民共和国宪法》序言第十自然段规定:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”上述规定通过确立“政治协商制度”的宪法地位,肯定了人民民主政治制度的“协商性”。也就是说,政治协商制度中所蕴涵的“协商”机制是人民民主发挥重要制度功能的前提,表现在基本政治制度层面就是我国的人民政协和民主党派始终扮演着“人民民主”中的“协商者”角色,而且这种角色是“将长期存在和发展”的。“长期存在和发展”中的“长期”就非常清晰地表达了“协商”必须伴随着人民民主制度存在的始终,也体现了人民民主的“全过程”特征。

作为民主发挥治理功能的逻辑前提,“协商”是民主机制发挥作用的基础,没有对“民主”在国家治理和社会治理中所具有的决断作用的认可,民主价值再好,也无法在政治实践中有效地发挥作用。因此,民主必须依赖于“协商”, 但“协商”不等于“民主”。协商是为民主提供条件和基础, 可以增强民主制度运行的动力， 所以, 只要是人民民主发挥自身治理功能的场景, 都应当有“协商”行为的存在。在我国现行国家制度和法律制度下, “协商”应当是伴随着人民民主“全过程”的, 不限于人民政协和民主党派在“发展全过程人民民主”中所发挥的“协商者”作用, 也应当推及到更加广泛的人民民主的主体领域。

由于我国人民代表大会制度整体上体现了人民民主的各项要求,因此,协商也应当伴随着人民代表大会制度运行的始终。从选举过程中的广泛听取意见、在协商一致的基础上确立人民代表候选人的人选,到各级人代会基于人民代表协商一致的意见推举国家机构负责人的候选人,再到国家权力机关作出重大决定之前广泛征求包括人民政协和各民主党派乃至普通民众的意见和看法,等等,这些依靠民主机制作出重要决断的国家制度的有效运行都离不开协商。这些协商是在“民主”过程中发生的,协商是民主决断的前提和制度基础。在中国特色社会主义政治制度下,民主绝不简单地意味着“多数人统治”或多数人说了算,民主只是公共决策的一部分或者国家治理和社会治理的部分程序,科学的公共决策程序必须按照民主集中制来设计国家治理和社会治理的具体制度方案。我国是共产党执政的国家,党的领导是社会主义最本质的特征。“东西南北中,党是领导一切的。”党的领导与人民民主是相辅相成、相互促进的。在我国现有的中国特色社会主义民主政治制度下,党和国家的大政方针其内在的历史逻辑、理论逻辑、制度逻辑和实践逻辑都是高度一致的。党的组织活动原则，也就是民主集中制原则，不仅适用于党的政治生活,同样也适用于国家和社会生活的所有领域。因此,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主,是中国特色社会主义民主政治的最大亮点。人民民主必须在民主集中制原则指导下有序运行。但是,如何保证民主基础上的“集中”仍然受到民主价值的支配而不沦为“专制”,必须要在“集中”时坚持“协商”原则。如果在“集中”时缺少必要的“协商”,那么,民主程序产生的意见和建议就很难得到“集中”程序的科学尊重,因此,要保证民主集中制不偏离人民民主的价值要求,必须要将“协商民主”的精神贯彻到“集中”程序中。民主集中制必须要尊重民主的“协商性”,才能通过集中程序来有效地反映人民民主的成果。

根据我国现行宪法和法律的规定,我国各级人民代表大会及其各级国家机关在具体行使国家权力的过程中,要遵循“民主集中制”原则来作出具体的履职行为,因此,依靠“多数决”作出的政治决断或者治理决策只适用于一部分行使国家权力的活动,而绝大多数领域必须要遵循“民主”基础上的“集中决策制”,例如,我国现行宪法所规定的行政首长负责制、军委主席负责制，等等。其中,“集中”的前提是“民主”的结果要得到“尊重”。但“集中”如何尊重“民主”所形成的结果或结论,这里最有效的保障民主成果的制度手段就是“协商”。“集中”阶段需要重点强调“协商”精神,也就是说,即便是“集中”,也需要在基于民主结果难以作出有效决断的情形下,最大限度地采取“协商”机制,用“协商”来捍卫基于民主机制形成的“结果”或“结论”。因此,尊重“协商”在人民民主中的基础性保障作用,需要在制度上进一步强调“全过程协商”在“发展全过程人民民主”中的法律地位,从而从制度上来保证“协商”不走样、民主不变形、集中不武断。

此外,在我国现行政治制度下,基于人民政协的政治协商机制自1954年全国人大产生之后始终伴随着作为根本政治制度的人民代表大会制度运行的“全过程”,因此,“全过程民主”包含了对“协商民主”作为人民民主的基本制度内涵的“连续性”的制度要求。人民政协是在新中国成立前夕成立的。1949年9月底,中国人民政治协商会议在北京举行了第一届全体会议。在特殊的历史时期,人民政协实际代行了全国人大的职权,代表全国人民的意志,宣告了中华人民共和国的成立。在新中国成立初期的五年中,人民政协对于团结全国各族人民、巩固人民民主政权、恢复和发展国民经济、实行社会改革、发展统一战线发挥了重要作用,成为人民民主最重要的制度实现机制。到1954年第一届全国人大召开时,全国政协已经召开第二届第一次会议了。此后的1959年和1964年,第二届、第三届全国人大分别和第三届、第四届全国政协几乎同步召开了一次会议。如果按照人大、政协会议同步召开的传统,政协的届数应当比人大多一届。1975年召开了第四届全国人大第一次会议，但全国政协未能正常开会，因此，到1978年,全国人大和全国政协当年同步举行了第五届第一次会议,人大、政协的届数终于一致了。1998年,“两会”开幕的时间则进一步被固定在每年的3月3日和3月5日,此后再未改变。全国“两会”在每年确定时间举行,这也体现了“全过程民主”活动的连续性特征,特别是全国政协的代表在全国人大会议期间参加人代会会议并同时进行“协商”性工作,充分体现了“协商”在人民民主中的重要辅助功能,也表现为“协商”民主与人民民主“全过程”相伴随的连续性特征。

但值得注意的是,协商本身不是民主,是民主的前提,因此,目前在“两会”之后形成的由“两会”授权新华社发布重要文件的机制存在法律上的一些问题。例如,2018年3月11日,新华社“两会受权发布”《中华人民共和国宪法修正案》在法理上存在明显的缺陷,即《中华人民共和国宪法修正案》是第十三届全国人大第一次会议通过的,而根据宪法规定的修改宪法的程序,第十三届全国政协第一次会议虽然也参与了《中华人民共和国宪法修正案》的讨论,但在法律上“无权”授权新华社发布《中华人民共和国宪法修正案》。新华社至多只能称“全国人大受权发布”才符合宪法关于宪法修改的制度要求,这充分体现了人民政协所发挥的“协商”作用只是人民民主决断机制的前提和条件,而不是人民民主中“民主”的一部分,“协商”与“民主”在行为性质上是完全不同的。在严格的法律意义上,协商是民主的前提,而不能作为民主的组成部分。在法理上或者广义上可以使用“协商民主”这样的概念,但在制度上必须要服从人民民主所形成的法律关系所具有的严格逻辑特征要求,不能简单采取“捆绑式”的认识方法来解读政治协商在实现人民民主中的作用机理,要尊重法律制度本身的科学性和规范性。要建立“协商民主”在伴随“全过程民主”中的科学和有效的作用机制,恰如其分地整合协商民主与人民民主两者之间的合意能力,消除不必要的张力和耦合效应,最大限度地提高人民民主的治理功效。

关于民主与法治之间的关系,古今中外的思想家们都作过探讨。特别是资产阶级革命时期,围绕着承接古希腊“多数人统治”民主治理理念的资本主义政权建设,很多有见识的政治学家和法学家对民主价值在国家治理和社会治理过程可能存在的价值缺陷作了深刻的分析,并且提出了作为民主发挥治理作用的补充性价值,包括法治和人权等等,其中,用法治价值来限制和弥补民主价值的不足,是最值得关注的理论观点。针对法国大革命时期各种以人民的名义出现的所谓“民主政权”不断更迭给社会秩序造成的破坏和动荡不安,法国大革命时期的资产阶级思想家亚历克西·德·托克维尔(alexis de tocqueville)在考察了美国式的民主制度之后,吸收和采纳了美国民主制度的优点,撰写了《论美国的民主》《旧制度与大革命》等享誉世界的政治著作。在《旧制度与大革命》一书序言中对过于激情化的法国大革命时期的“无序民主”作了无情的批判,他指出:“我敢说,在此类社会中是绝对见不到伟大的公民,尤其是伟大的人民的,而且我敢肯定,只要平等与专制结合在一起,心灵与精神的普遍水准便将永远不断地下降。”由此可见,在重视民主的国家治理和社会治理价值时,不能忽视对以自由为内涵的人权价值的尊重和保障。

中国共产党早在民主革命时期，就按照列宁的国家学说在革命根据地建立了苏维埃政权，以此来保障人民当家作主的权利。从第一次国内革命战争时期的罢工工人代表大会和农民协会到第二次国内革命战争时期的工农兵代表苏维埃，从抗日战争时期的边区参议会到解放战争后期和新中国成立初期各地普遍召开的各界人民代表会议，都是中国共产党结合马克思主义国家学说为实现人民民主而进行的理论探索和实践创造。中国共产党总结近代中国政治发展的经验教训形成了一个重要认识结论：新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政。同这一国体相适应的政权组织形式，只能是体现民主集中制原则的人民代表大会制度。1940年1月，毛泽东同志在《新民主主义论》中就明确提出，中国可以采取“全国”“省”“县”“区”直到“乡”人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。1945年4月，毛泽东同志在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。”并且，只有这个制度“才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”1945年7月，民主人士黄炎培在延安和毛泽东同志有过一段著名的谈论历史周期率的“窑洞对”。针对如何克服“人亡政息、政怠宦成”的历史周期率问题，毛泽东同志说，我们已经找到了一条新路，这就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。1948年9月，在中央政治局扩大会议上，毛泽东同志进一步强调新中国既不采用资产阶级的议会制和立法、行政、司法三权鼎立等，也不照搬苏联的苏维埃政权形式，而应该实行基于民主集中制的人民代表大会制度，由人民代表大会决定大政方针，选举政府。1949年6月，毛泽东同志发表《论人民民主专政》一文，指出，总结我们的经验，集中到一点就是“工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”。《中国人民政治协商会议共同纲领》采纳中国共产党的主张，确定人民民主专政为新中国国体，人民代表大会制度为新中国政体。

1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法地位的《中国人民政治协商会议共同纲领》,明确规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民;人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。”

1951年10月,彭真同志在北京召开的华北县长会议上首次把人民代表大会制度称为国家的根本政治制度。董必武同志在此次会议上的讲话中指出,只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面,因此人民代表会议或人民代表大会制度是我们国家的基本制度;我国人民代表会议或人民代表大会是由人民革命直接创造出来的,人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立,它就可以相应地制定各种制度和法律,而其他任何制度则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准,或由它所授权的机关批准,才能生效。这里,董必武同志虽然把人民代表大会制度称为国家的基本制度,但实际上深刻阐明了人民代表大会制度是我国的根本政治制度。

1953年,举行了新中国历史上第一次空前规模的普选,在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会,从而为1954年9月召开的第一届全国人民代表大会奠定了法律基础和组织基础。第一届全国人民代表大会第一次会议审议和通过了新中国的第一部宪法,即1954年宪法。该宪法第1条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”上述规定以根本法宪法的形式确立了中华人民共和国国家政权的基本性质,奠定了人民民主在国家生活和社会生活中的重要地位,并以此正式建立了作为我国根本政治制度的人民代表大会制度,用制度和法律的形式肯定和巩固了人民民主的重要成果。

有鉴于不受法治原则限制的“大民主”形式给党和国家的改革开放和社会主义现代化建设事业所造成的阻碍和破坏,1980年4月4日,中国共产党中央委员会向第五届全国人大常委会提出了“关于修改宪法第45条的建议”。该建议指出，“为了充分发扬社会主义民主,健全社会主义法制,维护安定团结的政治局面,保障社会主义现代化建设的顺利进行”,建议通过宪法修改方式取消1978年宪法第45条规定的公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定。1980年9月10日第五届全国人大第三次会议通过了修改1978年宪法第45条关于公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”,为在改革开放和社会主义现代化建设新时期充分发挥人民民主的治理功能、极大地调动广大人民群众参政议政的主动性和积极性发挥了重要的法制保障功能。

党的十一届三中全会以后,为了保证“民主制度化、法律化”,邓小平同志在很多重要场合全面和系统地论述了民主与法制之间的辩证关系,为民主发挥自身的治理功能划定了法律界限。邓小平指出,“民主和法制”两个方面都应该加强,民主要坚持下去,法制要坚持下去。这就好像“两只手”,任何一只手削弱都不行;并且,社会主义民主和社会主义法制是不可分的。不要社会主义法制的民主,不要党的领导的民主,不要纪律和秩序的民主,“决不是社会主义民主”。党的十六大报告指出，发展社会主义民主政治最根本的是要“把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。至此,社会主义民主作为人民民主的重要制度载体和表现形式,完全纳入了中国特色社会主义法治轨道,民主必须在法治轨道上运行,才能真正保证人民当家作主的民主政治权利,维护人民的合法权益。

党的十八大以来,“人民”的主体特性得到了进一步丰富,成为中国特色社会主义民主的重要参与者、实施者和推动者。“人民”也逐渐走进国家政治生活的“中心”。因此,作为“全过程民主”的重要制度特征——民主的人民性更需要用宪法和法律制度加以明确和规范。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确规定,全面依法治国的一项基本原则就是坚持人民主体地位,要求必须保证人民在党的领导下,依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。2020年11月16日,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调指出,当前和今后一段时间全面依法治国工作必须坚守的“十一个坚持”中的最重要的一项坚持就是“坚持以人民为中心”。习近平总书记指出:“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民。”必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国,根本目的是“依法保障人民权益”。在习近平总书记“七一”重要讲话中,“人民”的主体性价值更是得到了充分阐述。习近平总书记指出:“江山就是人民、人民就是江山,打江山、守江山,守的是人民的心。中国共产党根基在人民、血脉在人民、力量在人民。中国共产党始终代表最广大人民根本利益,与人民休戚与共、生死相依,没有任何自己特殊的利益,从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。”在中央人大工作会议上,习近平总书记强调指出：“一个国家是不是民主,应该由这个国家的人民来评判,而不应该由外部少数人指手画脚来评判。”从习近平总书记上述重要论断可知,“人民”作为中国特色社会主义民主政治的重要主体,是中国特色社会主义民主的重要参与者、实施者和推动者。人民作为人民民主的主体使得中国特色社会主义民主区别于任何一种形态的民主形式。

在中国特色社会主义民主政治建设中,“全过程民主”无疑是一个重要的标准和尺度。围绕着“以人民为中心”这一个“全过程民主”的理论立足点和实践出发点,必须要通过制度、程序等有效的法律手段来确保人民民主有序运行。我国现行宪法第51条规定了公民行使民主权利的“基本法律界限”,也就是说：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”。上述条款规定为“全过程民主”的有效运行和充分发挥自身在国家治理和社会治理中的制度功能划定了基本的法律界限。这就是人民作为民主的主体,不能在脱离法治保障和忽视人权等价值的情形下随意行使民主权利。习近平总书记在2019年9月24日中央政治局第十七次集体学习时明确指出:“新中国成立后,我们党创造性地运用马克思主义国家学说,为建设社会主义国家制度进行了不懈的努力,逐步确立并巩固了我们国家的国体、政体、根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度和各方面的重要制度,中国特色社会主义制度不断完善,中国特色社会主义法律体系也不断健全。”上述论述对国体、政体与作为根本政治制度的人民代表大会制度之间的关系都作了比较清晰的分析,是理解中国特色社会主义政治制度和实践“全过程民主”的重要指南。在2021年10月13日至14日举行的中央人大工作会议上,习近平总书记在重要讲话中首次全面和系统地阐述了“全过程人民民主”的价值内涵、制度要求和具体工作措施。他指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序,而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我们要继续推进全过程人民民主建设,把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来。”因此,当下和今后一段时期内,全面实践“全过程民主”的政治发展理念,必须要把民主制度建设与法治建设、民主治理机制与制度程序机制、民主价值要求与具体的治国理政措施有机结合起来,一步一个脚印,才能切实保证“全过程民主”在具体的制度实践中始终把握正确的政治方向,依法有序平稳地向前推进,成为国家治理和社会治理所依托的重要治理机制。