作者：钟瑞华，中国社会科学院国际法研究所副研究员、法学博士；李洪雷，中国社会科学院法学研究所研究员、法学博士。
摘要：民法典编纂对行政法法典化具有重要的示范意义。推进行政法法典化，对于实现行政法规范体系化、彰显行政法治基本价值、加快法治政府建设、推进国家治理现代化等，具有重要意义。推进行政法法典化的路径，有制定行政程序法、制定行政法通则（行政基本法）、制定完整的行政法典以及制定行政法总则等不同主张。不同路径各有利弊，目前可先着手制定行政法通则或行政法总则，条件成熟时再编纂完整的行政法典。
关键词：行政法典;行政法总则;行政法通则;行政程序法
来源：《行政管理改革》2020年第12期
一、引言
法典作为对某一法律部门中的重要原则和规范进行系统性规定的立法文件，具有概念严谨、逻辑严密、系统完整等优点，是人类法治和政治文明发展的重要成果。“法典编纂之举是立法史上一个世纪之大事业。国家千载之利害，生民亿兆之休戚，均依此而定。”十三届全国人大常委会副委员长王晨同志在《关于<中华人民共和国民法典(草案)>的说明》中指出：“回顾人类文明史，编纂法典是具有重要标志意义的法治建设工程，是一个国家、一个民族走向繁荣强盛的象征和标志。”《中华人民共和国民法典》尽管不是新中国第一部法典（我国的宪法、刑法、三大诉讼法实质上都是法典），但作为第一部以“法典”命名、容量巨大的法律，在新中国立法史上具有开创性意义，对于通过法典编纂提升我国法律的体系化、科学化具有示范作用，对我国各领域立法必将产生重要而深远的影响。法典化将成为中国特色社会主义法律体系从形成走向完善的重要路径和标志。行政法调整范围的广泛性、规范性质的繁杂性和规范变动的频繁性，导致制定一部统一的行政法典存在很大困难，但这并不意味着一般行政法领域的法典化就完全不可能，行政法法典化仍可以成为实现行政法体系化，推进法治政府建设的一条重要路径。
二、中国行政法法典化的重大意义
习近平总书记指出，民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。王晨同志在《关于<中华人民共和国民法典(草案)>的说明》中从如下四个方面对编纂民法典的意义进行了详细阐述，即坚持和完善中国特色社会主义制度的现实需要，推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，坚持和完善社会主义基本经济制度、推动经济高质量发展的客观要求，增进人民福祉、维护最广大人民根本利益的必然要求。对编纂民法典意义的这些精当概括，用在行政法法典化上也是非常贴切的。具体而言，推进行政法法典化具有如下十个方面的意义：
（一）对于法律体系的整合意义
“法典的首要功能在于促进法律体系的建构。”行政法典作为行政法体系化的重要载体，对于推进国家法律的体系化具有重要意义。行政法的法典化，一方面有利于实现行政法规则的价值统一、内容协调、制度整合，另一方面有利于我国法律制度整体的体系化、科学化。民法典作为私法领域的基本法，行政法典作为公法领域的基本法，二者既合理分工，又互相配合，共同推进中国特色社会主义法律体系的健全完善。民法典构建的一整套概念体系，包括法人、法律行为、物权、合同、委托等，主要着眼的是私法领域，在公法领域也有与其相对应的概念体系，如公法人、行政法律行为（典型是行政处理决定）、公物、行政合同、行政委托等，这些概念以及相关的制度都应在参照（但绝不是照搬）民法典相关规定的基础上，结合行政法的特性进行改造，在行政法典中予以明确。
（二）对于行政法治的价值宣示意义
现代行政法治的基本价值，在于规范行政权力、把权力关进制度的笼子里，保护公民权利，促进行政高效运行。满足新时代人民群众日益增长的对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需求，维护人民群众合法权益，离不开行政法治的有力保障。法典“基本上指一种成文的作品，它用于对广泛的法律领域里的最根本的原则和基础规范，作权威性的陈述”。作为部门法的行政法由多个层次数量巨大的法律文件构成，通过行政法典编纂，将行政法的基本原则和基础规范集中加以规定，有利于彰显行政法治的基本价值，对于行政立法、执法和司法均具有重要的价值引领作用。从民法典实施角度来看，民法典被普遍认为是开启了公民权利保护的新时代，但对民法典中所规定的大量公民权利的保护，有赖于私法与公法、民法与行政法相互配合,共同发力；如果没有行政法对行政权从权力授予，到权力运行，再到权力监督的全方位规范，民法典所规定的很多公民权利可能会沦为一纸空文。
（三）对于建设法治政府的标志意义
党中央、国务院高度重视法治政府建设。党的十八大将基本建成法治政府作为全面建成小康社会的重要内容和保障，确立了到2020年法治政府基本建成的奋斗目标，党的十八届四中全会对建设法治政府作出全面部署，党的十九大和十九届二中、三中、四中和五中全会进一步对建设法治政府作出部署安排。从党中央对我国国家发展的战略部署来看，与全面建成小康社会相适应的法治政府，可以说是法治政府建设的1.0版，与基本实现社会主义现代化相适应的法治政府，可以说是法治政府建设的2.0版，而与建成社会主义现代化强国相适应的法治政府，则是法治政府建设的3.0版。1.0版法治政府的基本建成，是我国法治政府建设取得的一个辉煌成就，但正如全面建成小康社会是为我国社会主义现代化建设征程奠定坚实基础，而非完全实现的阶段一样，2020年基本建成法治政府，也只是我国全面建成法治政府征程中的一个阶段性任务，未来还需要通过更加艰苦的努力，才能建成更高水平的中国特色社会主义法治政府。在这一历史时点上正式启动行政法法典化的工作，既是对过去法治政府建设成效和经验的总结，更具有引领未来法治政府建设的重要意义。
（四）对于实现国家治理现代化的推动意义
行政法调整行政机关与私人之间的关系，行政机关与权力机关、司法机关、监察机关之间的关系，以及行政机关之间的关系。行政法制居于行政制度和法律制度的交汇之处，处于国家与市场、社会的交界面。所以，以行政法法典化为龙头健全完善行政法制，对于坚持和完善中国特色社会主义制度、实现国家治理体系和治理能力现代化，能够发挥关键的推动作用。现代行政法在规范行政权、防止行政机关及其工作人员腐败滥权、保护私人权利行使的同时，又强调通过制度和机制设计提高行政效能、促进法律实施，这对于实现经济体制改革的目标，即充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥有为政府作用，具有重要保障作用。正因如此，全面建成小康社会的第一个100年奋斗目标需要将基本建成法治政府作为其内容，2035年基本实现社会主义现代化的目标需要将法治国家、法治政府和法治社会基本建成作为其内容。通过行政法法典化，将规范行政权的原则和制度确定下来，对于实现国家治理现代化具有重要的推动意义。
（五）对于社会共识的凝聚意义
目前各界对于行政法治建设和行政法学理论中的一些重大问题，尚存在较大争议。例如，行政法应当如何更好地服务于行政合法性和有效性的双重任务？行政执法与司法一样也是对法律的实施，但其独特性如何体现？如何协调执法资源有限性与依法行政、严格执法之间的张力？党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的关键，如何在行政法中得到贯彻？在强化合宪性审查机制的背景下，作为动态宪法的行政法如何为宪法的实施作出自己的贡献？处在从人治向法治转型过程中的行政法治，自身应有何特点？等等。对上述这些问题，目前尚缺乏深入探讨。通过推动行政法的法典化，可以促使各种观点、立场在碰撞中达成共识，明确未来努力的方向。
（六）对于立法资源的节约意义
法典编纂是对一个领域中相关法律规范进行系统整理的过程，通过法典化，可以将行政法领域中共通的一些概念、规则和原则作为一般性规定加以明确，避免单行法中不必要的重复，并减少因立法主体和立法时间的不同而导致的矛盾和冲突。例如，我国行政处罚法和行政许可法都对听证以及其他行政程序做了规定，这些规定存在一些明显差异，但其中很多差异并不合理。再如，行政法上的依法行政原则、比例原则、平等原则、信赖保护和诚实信用原则、行政效能原则等，是适用于各个行政法领域的一般法律原则，没有必要在不同法律中一再重复规定。
（七）对于行政立法空白的填补意义
新中国成立以来，尤其是改革开放以来，行政立法取得了非常大的成绩。以《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等“行政三法”为代表的行政立法，对法治政府、法治国家建设发挥了重要作用。但在很多行政领域，如行政规定、行政命令、行政给付、行政奖励、行政规划、行政合同（协议）等，还缺乏统一立法，适用于各类行政行为的共通法律原则、行政程序等也尚付阙如。行政法法典化可以填补行政立法中的一些重大空白，全面推进依法行政，加快建设法治政府。
（八）对于法治政府建设推进机制的优化意义
改革开放以来，我国法治政府建设的一大特点是政府自身作为改革和建设的主力，从法治政府建设的目标内容、手段措施、监督追责等方面，运用政府自身的机构、职权、资源加以强力推进，进行自我施压、自我限权。这方面的典型表现是国务院发布了关于推进依法行政和法治政府建设的一系列决定和意见。另一方面，在政府自身推进机制之外，党对法治政府建设的领导，权力机关通过行使立法权、决定权和监督权等对政府活动的引导与控制，法院通过行政审判对行政行为合法性进行的审查，以及行政相对人、律师和公益团体通过维权、举报等方式的监督，都构成了法治政府建设的重要推进机制。伴随着全面依法治国的深化以及法治政府建设进入攻坚克难阶段，应当更加注重法治化的外部推进机制的建设。通过行政法法典化，将关于法治政府建设的一些政策性要求和机制，以法律形式规定下来，是对法治政府建设推进机制的优化。
（九）对于行政法学科发展的带动意义
改革开放以来，在立足我国行政法治实践的基础上，参考域外行政法学成果，我国行政法学的学科建设获得了长足发展。但是，在基本概念的科学性、对现实的回应性等方面，还有很大的提升空间；学科建设中的一些基础问题，例如公私法关系、行政行为类型化、行政行为效力等等，也尚待厘清。民法典编纂工作对我国民法学科发展的带动作用，有目共睹。行政法法典化的启动，也必将促使行政法学界围绕我国行政法制度体系中的重大问题进行集中深入的讨论，从而带动行政法的学科发展和学术繁荣。
（十）对于坚定文化自信的激励意义
习近平总书记强调，“我国古代法制蕴含着十分丰富的智慧和资源，中华法系在世界几大法系中独树一帜。要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精华，汲取营养、择善而用。”中华法系具有悠久的法典化传统，《唐六典》《宋会要》《明会典》等行政法典，体系严整、内容详备，是中华传统法律文化的重要组成部分。这些行政法典在使行政机关和各级官员的活动有法可依，并进而提高行政工作效率、防止失职或越权现象等方面，发挥了很大的作用。尽管古代行政法与现代行政法在价值取向、基本原则等方面存在根本性差异，但在一些具体制度尤其是法典化形式和技术等方面，其对于推进当代中国的行政法治建设仍具有重要的借鉴意义。在继承这一传统的基础上率先制定一部中国特色的行政法典，有利于坚定文化自信，为世界法治文明作出当代中国人的贡献。
三、中国行政法法典化的可能路径
推进行政法法典化有几种不同的路径可供选择。这些路径各有优缺点，需要加以综合权衡。
（一）制定一部统一的行政程序法
19世纪末以来，行政法法典化主要以统一行政程序法，即行政程序法典化的形式出现。迄今为止，行政程序法典化经过了三次大发展，可称之为三波浪潮。第一波浪潮发生在19世纪末20世纪初的欧洲大陆。例如，西班牙（1889年）、奥地利（1925年）、捷克（1928年）、波兰（1928年）、南斯拉夫（1930年）以及德国的一些邦国等，都制定了自己的行政程序法。这一时期的行政程序立法，主要目的是行政的简化和高效，而非对私人程序权利的保障。第二波浪潮发生在二战后，以美国与联邦德国为代表。这两个国家分别在1946年和1976年制定了自己的联邦行政程序法。匈牙利（1958年）、西班牙（1958年）、瑞士（1968年）、瑞典（1971年）等国也制定了行政程序法。第三波浪潮发生在20世纪90年代以后。在欧洲，意大利（1990年）、葡萄牙（1991年）、西班牙（1992年）、荷兰（1994年）、希腊（1999年）等国制定了行政程序法。在亚洲，日本（1993年）、韩国（1996年）、我国的澳门地区（1994年）和台湾地区（1999年），也制定了行政程序法。
我国1989年《行政诉讼法》第五十四条明确将“符合法定程序”作为合法行政行为的要件之一，并规定对“违反法定程序的”具体行政行为应予以撤销，这成为推动我国行政程序法发展的重要契机。关于发展我国行政程序法的立法举措，有人提出先制定统一的行政程序法典，然后再制定各个领域的行政程序规则，也有人主张先陆续制定单个行政行为的程序规则，再以这些规则为基础制定统一的行政程序法典。鉴于制定统一的行政程序法典过于复杂，立法机关采取了后一种先分别立法再统一立法的思路。《行政处罚法》和《行政许可法》等均为这一立法思路的产物。在2003年公布的第十届全国人大常委会的立法规划中，将行政程序法列入第二类立法项目（“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”）。这一安排掀起了国内行政法学界对统一行政程序法研究的热潮。受全国人大常委会法工委委托，行政立法研究组起草了《行政程序法（试拟稿）》。该试拟稿包括9章173条，9章分别为总则、行政程序主体、行政决定的一般程序、行政规范性文件、行政规划、行政指导、行政合同、法律责任和附则。在试拟稿的基础上，法工委修改形成了《行政程序法（草案）》。但由于当时各界对我国制定统一行政程序法的必要性与可行性存在争议，行政程序法的制定在此后遭遇了挫折。第十一届全国人大常委会的立法规划中未提及行政程序法，第十二届和第十三届全国人大常委会立法规划则将行政程序方面的立法作为第三类项目，即“立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目”。尽管制定统一行政程序法的努力受阻，但在“行政三法”中均确立了重要的程序规则，这标志着我国行政程序立法的重大进步。与此同时，地方的行政程序立法呈现出方兴未艾之势。2008年湖南制定了《湖南省行政程序规定》，这是我国第一部地方行政程序立法（地方政府规章）。该立法产生了积极的示范作用，在其影响下，广东省汕头市（2011年）、辽宁省（2011年）、山东省（2012年）、陕西省西安市（2013年）、海南省海口市（2013年）、江苏省（2015年）、宁夏回族自治区（2015年）、甘肃省兰州市（2015年）和浙江省（2016年）等地也制定了各自的行政程序规定。
统一行政程序法方案的优点在于有很多域外经验和地方实践可资参考，行政法学界在这方面也已经进行了大量的研究，取得了丰富成果。但这一方案也有其缺点。一方面存在名不副实的问题，其中必然会包含很多实体性规定。从国外立法例来看，除美国联邦行政程序法外，其它国家的行政程序法均包含了较多实体法的内容。我国学者普遍认为，我国行政程序法的制定应当借鉴德国立法例，采取程序与实体并存的模式，将行政法的基本原则、行政决定的成立与效力、行政合同与行政指导等相关的实体规范，在其中加以规定。另一方面，受程序法之名的影响与限制，依据这一方案作出的立法，在体系结构、规范容量等方面又难以凸显实体性规定的重要性。
（二）制定一部行政法通则或行政基本法
行政法通则或行政基本法，所规范的内容广泛，但较为简约。例如江必新教授在阐释他所提议的行政基本法时强调，其类似于行政法的大纲，一方面要把所有的行政活动都进行概括、提炼、抽象，而不是如“行政三法”那样只对某一种类型的行政行为进行专门规定，另一方面它是一个纲要性的规定，而不是细则性的规定。这种意义上的行政法通则或行政基本法，相当于1986年全国人大制定的民法通则。正如民法通则被称为“小民法典”，行政法通则或行政基本法的实质是简明版的行政法典。曾担任全国人大法律委员会顾问、对改革开放以后我国立法工作发挥了重要影响的陶希晋同志指出，民法通则尽管条文不多、结构简易，但对于当时急迫需要用民法来调整的各项制度，大体上都有了明确的规定，填补了我国法律体系中民事基本法的空白。陶希晋在讨论“我国要不要制定一个作为基本法的行政法”这一问题时也指出，我国行政法规数量很多，但是相当混乱，没有统一的原则和结构，彼此间重复、矛盾现象非常严重，原因就是缺乏系统的、全面的整理；特别是至今还没有一个总纲，就是说缺少一个作为基本法的行政法。他这里所说的“作为基本法的行政法”，应当理解为相当于民法通则的行政法通则。
制定行政法通则方案的优点在于，既能够对一般行政法领域中最为基本的和重大的问题进行规范，又不会因为容量过大、规范事项过于复杂而在短期内无法实现立法目标。但其缺点在于容量有限，对一般行政法领域的有些基本或重要问题可能仍然难以规定。
（三）制定一部完整的行政法典
完整的行政法典，应由行政法总则编和各分编共同构成，对一般行政法领域中的基本问题予以全面系统的规定。这种意义上的行政法典，既包含实体法也包含程序法，既有对行政权力运行的一般性原理原则，又有对不同类型行政行为（例如行政立法、行政规定、行政处理、行政合同、行政规划、行政指导等）的规定。在调整强度上，行政法典相比于通则而言更加深入细致，涉及大量的具体规则。与此可相类比的是，我国的民法通则只有9章156条，而民法典则有7编1附则84章1260条。
制定完整统一的行政法典方案的优点在于容量大、事项全，缺点在于立法任务重，对于行政法理论储备的要求高，各方面达成共识的难度相当大。从比较法上来看，荷兰行政法通则的制定是迄今为止最为重要的行政法法典化的立法努力，并且在很大程度上已经取得了成功。但这部行政法典并非一蹴而就，而是采取了分阶段立法的方式，1994年颁布第一部分和第二部分，1998年颁布第三部分，2009年颁布第四部分，今后还可能增加新的内容。
（四）制定一部行政法总则
对于何为行政法总则，有不同的理解。有学者所言的行政法总则，就是在一部法律文件中规定适用于各个行政领域的共通规则，其实质是一般行政法的系统化，也即行政法典，“行政法之法典化，即为行政法总则之制订。”之所以称为总则，是因其不同于只适用于个别行政领域或部门的特别（部门）行政法，而是能够适用于所有的行政领域或部门，与行政法学科体系中的行政法总论相对应。
行政法学界倡导制定行政法总则的应松年教授，最初将行政法总则和民法总则作类比，主张以民法总则为范本，采取“提取公因式”的办法，将行政法律制度中具有普遍适用性和引领性的基本规范制定为一部行政法总则；然后，根据我国国情和法治特点，同样形成行政法各分编。可见，这种意义上的行政法总则相当于行政法典中的总则编，但目前应松年教授所带领团队起草的专家稿，有走向行政法通则的倾向。因为参与起草工作的学者，普遍对行政法总则有很高的期待，自觉不自觉地扩大了其调整范围，最后导致名为“总则”实为“通则”。
综合以上各种方案的利弊，我们认为，为推进我国行政法的法典化，在目前阶段可将制定行政法通则即简明版的行政法典作为目标，待积累经验、条件成熟后再制定完整版的行政法典；也可先制定行政法总则，在将来编纂行政法典时略加调整后以其为总则编（鉴于此，在确定行政法总则的具体调整内容时要统筹考虑行政法典各分编的内容）。从我国编纂民法典的经验来看，民法通则（1986年）共9章，依次为基本原则、公民（自然人）、法人、民事法律行为和代理、民事权利、民事责任、诉讼时效、涉外民事关系的法律适用以及附则；民法总则（2017年）共11章，依次为基本规定、自然人、法人、非法人组织、民事权利、民事法律行为、代理、民事责任、诉讼时效、期间计算以及附则。由于制定时间相距甚远，其间我国经济社会与法制状况均发生了深刻变化，因此二者的实质内容有很大差异，但在规范结构和事项上却高度一致。之后民法典总则编（2020年）基本保持了民法总则的结构和内容不变，只是根据法典编纂体系化的要求进行了微调。以此为参照，先制定行政法通则还是先制定行政法总则可能并无太大的差别，二者的主要结构和规范事项均可为将来的行政法典所吸收。
应当特别说明的是，无论制定何种形式的行政法典，都不是要取代部门行政法。与行政法总则相对的行政法分则，或者与行政法典总则编相对的各分编，主要是针对不同类型的行政行为加以调整，仍然属于一般行政法而非部门行政法。其实，民法的法典化也并不意味着取消特别民法，民法典只是规定社会达成了共识的、具有较强稳定性的民事规则，在公司法、保险法、消费者权益保护法等单行法中仍然存在着大量的特别民法规范，这些规范并不会因为民法典的制定而失去其效力。行政法的法典化也同样如此。
四、结语
民法典的编纂对行政法的法典化具有重要的示范意义。推进行政法的法典化，对于实现行政法规范的体系化、彰显行政法治的基本价值、加快法治政府的建设、推进国家治理的现代化等等，具有重要意义。改革开放以来，我国推进依法行政、建设法治政府的实践，以及行政法学界对行政法理论与实践中一系列重大问题的学术探讨，为新时代推进行政法的法典化提供了有利的条件。在未来，行政法学界应当对行政法法典化相关的问题，包括行政法法典化的步骤和策略、行政法典的编章结构和规范事项、重要规则的具体内容等等，加以深入研讨，为制定一部具有中国特色的行政法典提供学理支撑。
