作者：伏创宇，中国社会科学院大学法学院副教授，法学博士
来源：《中国法学》2019年第5期
一、指导案例77号的认定逻辑
行政举报人的原告资格折射出“请求发动公权力的权利”问题，凸显了“利害调整型行政法”背景下行政救济的难题。私法权益如何转化为公法上的请求权，我国行政法的理论还缺乏足够清晰的共识与认定框架，且未能对行政举报案件的原告资格予以体系性的回应。
最高人民法院指导案例77号针对行政举报案件的原告资格鲜明地表达了立场，指出：“举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。”其认定逻辑包括三个层次：(1)以法律上的利害关系标准作为认定依据；(2)利害关系的认定以当事人是否维护自身合法权益为基础；(3)行政机关具有答复处理的职责。
由此可以勾勒出指导案例77号的认定逻辑，其将“自身合法权益受到他人侵害＋举报行为＋法定答复处理职责”作为行政举报案件原告资格是否成立的三个判断要素，是否维护自身合法权益是认定的关键。最高人民法院2018年颁布的司法解释第12条重申了该指导案例的主张。
指导案例77号区分了公益性举报与自益性举报，对我国司法实践中处于混沌状态的行政举报案件原告资格的认定提供了标准，一定程度上恪守了我国个人权利诉讼的基本定位，具有积极的意义。但其仍存在重大的逻辑缺陷：(1)将行政举报案件视为履行职责之诉的一种类型，有循环论证之嫌；(2)在权益受侵害可能性的判断上，既未交代其认定理由，也忽视了该问题的多样性；(3)未能澄清举报人的民事救济与行政救济的关系。
二、指导案例77号的指引功能局限及争议
指导案例77号在颁布后没有发挥应有的“参照”功能，其逻辑缺陷进一步在司法实践对行政举报案件原告资格认定的混沌中得到凸显。即便是最高人民法院，其在行政举报案件中对原告资格的认定未遵循一贯的立场，甚至出现很大程度的背离。
(一)利害关系认定标准的分歧
指导案例77号提出自身合法权益认定标准意图区分个人诉讼与客观诉讼，在操作上较为简便，成为司法实践中的主流认定方式，却遭到公法规范保护说的冲击，即便最高人民法院自身，在利害关系标准的适用上亦有所动摇。
1.自身合法权益说
自身合法权益说的逻辑是举报人自身的合法权益受到第三人的违法侵害，便建立起与行政举报答复处理之间的利害关系。举报人是否为维护自身合法权益，法院在司法实践中一般考察举报人与被举报人之间是否存在民事法律关系，这与指导案例77号的判决要点如出一辙。
2.公法规范保护说
公法规范保护说强调私法权益应当受到公法规范的个别化保护，避免通过“实际影响标准”宽泛地界定利害关系，防止行政举报案件原告资格的恣意扩大。但其尚存局限性，一则在我国的规范基础如何，有待进一步澄清；二则如何界定私权的公法保护，尚缺乏具体的认识框架。
(二)权益受侵害可能性的界定
指导案例77号主张举报人在维护自身合法权益的前提下与举报答复处理行为之间具有法律上的利害关系，由于未澄清答复所涉的行为类型，导致这种认识思路在司法实践中未得到一贯遵循，且忽视了行政举报处理与举报人之间利害关系的不同样态。
1.概括侵害的立场
支持概括侵害说的颇有代表性的理由在于，行政答复处理特别是对被举报人违法行为的定性与处罚结果会影响民事赔偿与行政奖励。
2.区别对待的立场
此种区别对待的立场意图在个人权益与行政处理行为进行类型化的基础上考察具体的权益侵害可能性，否定了概括侵害的“和稀泥”立场，具有积极意义，但对于如何辨识权益侵害的可能性尚缺乏清晰的判断标准。
(三)原告资格与保护的必要性
指导案例77号受限于个案争议对此未予关注。在原告资格与保护必要性的关系上，后续司法实践的立场不尽一致。
1.民事救济影响原告资格
一种观点认为民事救济与行政举报诉讼并行不悖，只是如果举报人的权益已得到民事救济，则丧失行政诉讼的原告资格。
2.民事救济与行政保护的必要性
与此相反的是，即便举报人的民事权益已通过民事诉讼、民事调解或被举报人自愿赔偿实现，法院仍认可其行政举报案件的原告资格。
(四)小结
公法保护规范说、受侵害认定的类型化与权益保护必要性的思考，不仅凸显了指导案例77号的局限性与司法实践尚存的重大分歧，还丰富了行政举报案件原告资格的分析视角。这需要正本清源，探索我国行政诉讼原告资格认定的基础与构成要件。
三、我国行政举报案件原告资格认定的规范基础
行政举报案件原告资格的认定应当置于我国《行政诉讼法》的框架下展开，后者还不能对这一在我国日渐增多的诉讼类型给予足够回应，一则我国行政诉讼原告资格的标准本身具有模糊性，二则举报人与行政答复处理行为之间的关系错综复杂。
(一)行政举报人原告资格确定的依据
尽管《行政诉讼法》及司法解释未进一步阐明“利害关系”标准的内涵，其应当属于“法律上的利害关系”，且仅指“公法上的利害关系”。
(二)利益人诉讼还是受害人诉讼
即便我国行政诉讼原告资格的标准为“公法上的利害关系”，也不能推出个别化的保护规范理论为唯一的识别方法，我国学理与实践中仍然存在着利害关系是否等同于主观公权利的争论。指导案例77号通过考察举报人是否维护自身合法权益旨在区分个人诉讼与客观诉讼，并被最高人民法院2018年的司法解释第12条吸纳，而最高人民法院2017年“行申169号行政裁定”则强调公法规范下的特定个人保护，两种原告资格的认定方式都试图限定行政诉讼原告资格的范围，排除客观诉讼，恰好代表着两种不同的认识路径，可分别概括为“利益人诉讼”与“受害人诉讼”。
从指导案例77号来看，“利益人诉讼”对“法律上的利害关系”采用了宽泛的理解，将投诉处理本身阐释为对举报人财产权的公法保护，而未透过具体法律规范的解释厘清行政保护义务的形态与内容，可见其排斥运用保护规范理论。另一方面，其引用“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责”条款，试图排除事实上的利害关系，表明举报人的权益受到行政保护。
与此不同的是，“受害人诉讼”的概念源于德国的保护规范理论，该保护规范不仅着眼于维护公共利益，还同时保护特定个体的利益。相较于“受害人诉讼”要求保护规范蕴含对特定个人的权益保护，“利益人诉讼”在公法保护的识别上并不要求个人权益保护的个别化，介于“受害人诉讼”与“客观诉讼”之间，旨在加强法律的有效执行，某种程度上体现了主观公权利诉讼客观化的趋势。
“利益人诉讼”固然可缓和保护规范个别化的严苛，通过诉诸一般化的保护规范避免民众诉讼，但其适用应当限定于侧重客观秩序维护的特定领域：其一，“利益人诉讼”偏向客观诉讼，将严重损害行政诉讼原告资格认定标准的安定性。其二，“利益人诉讼”抑或“受害人诉讼”的选择，须考虑主观公权利诉讼客观化的必要性及意义。
(三)承认主观的程序权利的可能
无论是“利益人诉讼”还是“受害人诉讼”，都否认与实体权益无关的程序请求权。由于将“利益人诉讼”归类为保护规范理论的宽松运用与实体法地位的赋予十分牵强，另一种可能的选择是承认举报人的程序请求权，即赋予利害关系人与实体法无关的、可以独立贯彻的程序法的法律地位。就我国而言，行政举报权及其衍生的要求答复的程序权利不能直接演化为公法上的请求权，程序请求权不能独立于举报人的实体权益得到公法保护。
四、我国行政举报案件原告资格的构造
我国行政举报案件原告资格的构造包括了内在构造与外在构造，前者蕴含了主观公权利与权益受侵害的可能性两大要素，后者通过权益保护的必要性进行外在限制，三重过滤机制呈现出层层递进并有机衔接的关系。
(一)主观公权利的界定
一般而言，主观公权利的界定包括“公法保护规范的探寻”“公法保护义务的解释”与“保护规范对象的涵摄”三个步骤。如果公法规范已经赋予举报人原告资格，则无须借助保护规范进行判断。
1.公法保护规范的探寻
行政诉讼的原告资格问题实质上在于澄清公民与国家之间的公法关系，厘定公民的法律地位，这必须回归到具体的法律规范层面进行解读，探寻公法保护规范是原告资格认定的重要开端。
与德国不同，我国宪法中的基本权利条款不能直接成为主观公权利认定的保护规范。在司法实践中，还应当避免将法释〔2000〕8号第13条与法释〔2018〕1号第22条“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的”作为行政举报案件原告资格认定的保护规范。民事侵权成立未必意味着行政处罚责任，反过来，行政处罚不能成为民事纠纷解决的依据，其与民事救济在归责原则、举证规则与证明程度等方面存在显著差异，因而既不能对民事救济主体形成约束，也不能实质化解民事纠纷。
2.公法保护义务的解释
保护规范理论遵循法律适用优先与民主政治决定，过于严苛地适用无法回应立法保护不足的指摘。除非法律规范鲜明地表明了行政对私权介入的立场，司法还须通过立法目的与体系的阐释，借助“考虑事项”这一中度概念，考察立法是否蕴含了私权的保护义务。尽管基本权利条款不能直接作为保护规范，但在法律框架内可作合乎基本权利保护意旨的法律解释，发挥基本权利的规范内在效果，防止法院在解释保护规范时趋向严苛的标准限缩原告资格。
法院只能在法律规范的框架内探寻特定个人的利益是否受到保护，而不能逃逸出规范体系代替立法机关对私权冲突作出决定。即便行政实体规范未明确但值得保护的权益，仍可在法律框架内通过法律解释方法予以澄清，维持权益保护的弹性与开放性。
3.保护规范对象的涵摄
起诉人应当属于保护规范的保护对象，才可能享有举报案件的原告资格。保护对象的权益是否可能受到行政行为的侵害，则须在下一要件中考察。
(二)权益受侵害认定的类型化
由于举报人不能当然地视为行政答复处理的相对人，行政举报案件原告资格的识别不仅应当考察主观公权利是否成立，还应对举报人的合法权益是否受到行政行为侵害进行类型化剖析，避免权益保护的泛滥或不足。举报人的诉求往往具有多元性，每一诉求下举报人与行政处理之间的法律关系各有千秋，这要求法院在个案中不能对举报人的原告资格作出笼统回应。
(1)厘清诉讼请求与行政行为之间的对应关系。权益侵害可能要件的适用应当与具体的诉讼请求挂钩，指导案例77号不仅忽视了原告资格的规范向度，还缺乏对举报人权益受到侵害的不同样态的关注。
(2)判断权益侵害可能性的必然性关联。权益侵害可能性要件的适用应当考虑举报处理的多阶段性。即使公法保护规范存在，举报人能否以权益受侵害为由针对相关保护规范未能涵盖的前一阶段的行政行为提起行政诉讼，须考察不同行政行为之间的必然性关联。“行政便宜”原则会阻断必要性联系的建立。
(三)权益保护必要性的判断
在私人救济与公法救济并存之情形下，怠于行使私法救济而滥用公器的担忧并非多余。理论与实践未对有效的公法保护给予足够关注，指导案例77号颁布后的司法实践恰恰凸显了这一棘手问题。
在行政救济与民事救济的关系上，应当通过权益保护的必要性判断维持行政救济的补充性功能，同时避免救济决定之间发生冲突。就权益救济的更便捷性而言，行政举报案件的保护必要性判断包括了“有效性”“同等效果”以及“更合适性”三个要素。
结 语
在行政举报案件原告资格的认定上，“主观公权利—权益受侵害的可能性—权益保护的必要性”的三层次构造不仅旨在恪守我国行政诉讼作为个人权利诉讼的基本定位，避免司法权在个人权益的行政保护判断上形成对立法权的僭越，还有利于维护行政诉讼与其他救济机制的必要分工。法院在个案中的认定固然享有判断空间，仍应遵循特定的原则与标准，并通过实践推动司法技艺的提升与法教义学的发展。尽管行政举报案件原告资格的认定具有一定的特殊性，却不影响相关要件及识别方法适用于其他领域行政复议与诉讼的主体资格认定。
