从国际视角看中国的经营者集中反垄断审查制度
作者简介：韩伟，中国社会科学院大学法学院副教授，中国社会科学院大学竞争法研究中心执行主任。
文章来源：《中国市场监管报》2023年8月9日
2022年首次修订的《反垄断法》（以下简称新法）对我国经营者集中反垄断审查制度进行了完善与重塑。自2022年8月1日新法实施以来，市场监管总局积极推动新法落实，并于2023年3月出台《经营者集中审查规定》（以下简称《规定》），进一步健全经营者集中反垄断审查制度体系。
保障创新驱动 助力高质发展
我国经济的高质量发展，离不开创新驱动发展战略的深入推进。新法第一条明确“鼓励创新”的目的，凸显了市场竞争机制对创新的积极作用。竞争与创新的关系问题是近年来国际反垄断理论与实务界关注的热点，比如德国竞争执法部门2017年发布《创新：反垄断审查实践的新挑战》调研报告，竞争法国际协会2022年的年会主题便是“数字市场中的竞争与创新”，经合组织竞争委员会则在2023年6月并计划在12月举办两次聚焦“竞争与创新关系”的圆桌论坛。
近些年，国际上也出现了一些重点关注创新问题的经营者集中案例，比如欧盟处理的陶氏与杜邦合并案、美国处理的萨布尔收购法罗基克案。我国在一些案件中也不同程度地考虑了交易对创新的影响，比如希捷收购三星硬盘案等。《规定》相关内容体现了新法鼓励创新的目的，比如《规定》第十四条在对申报文件、资料的要求方面，在交易对相关市场竞争状况影响的说明中，要求应当包括交易对创新的影响。
关注数据算法 回应平台经济
为回应平台经济发展，新法在总则部分设置了概括性条款。平台经济领域的反垄断已引发全球的普遍性关注，特别是数据、算法相关问题。近年来，各国都在逐步完善规则体系以回应经济发展，比如德国、奥地利2018年联合发布《经营者集中申报交易额门槛指南》，英国、新加坡、菲律宾等国近年更新的经营者集中相关指南也很大程度上体现了平台经济的特点。
2023年7月，美国联邦贸易委员会和司法部联合发布的《经营者集中指南》（征求意见稿）也体现了对平台经济发展的回应。《规定》在多个条款体现了对数据、算法等因素的重视。《规定》第三十三条涉及评估参与集中的经营者对市场的控制力，指出可以考虑集中的经营者掌握和处理数据的能力。《规定》第四十条明确的限制性条件类型中，结构性条件包括剥离数据等无形资产或者相关权益，行为性条件则涉及开放网络或者平台等基础设施、修改平台规则或者算法、承诺兼容或者不降低互操作性水平等类型。
完善剩余管辖 夯实事前预防
由于各种类型的申报门槛均存在局限性，影响经营者集中规则预防功能的充分发挥，因此对未达申报标准但存在反竞争风险的交易如何处理便是各国需要解决的问题。新法第二十六条明确了未达标申报制度，为避免制度过于刚性给经营主体带来困扰，新法规则设计比较柔性，确立了“要求申报 未申报 依法调查”的适用逻辑。
近年来，欧盟、美国、英国、澳大利亚以及芝加哥大学等多个反垄断辖区及科研机构的调研报告开始强调经营者集中环节反垄断执法的干预不足风险。部分国家还展开回溯性评估与执法，比如美国联邦贸易委员会2020年底针对脸书公司在2012年和2014年完成的两起收购提起反垄断诉讼。基于经合组织和国际竞争网络的梳理，允许反垄断执法部门对一些未达申报门槛但可能存在问题的交易进行审查的情况在全球并不鲜见。针对未达标交易的“剩余管辖权”有助于降低干预不足的风险，但也提升了特定交易在合规方面的不确定性，《规定》对这方面内容予以进一步明确。《规定》第八条针对不同情形设置了相应的程序性规则，比如集中已经实施的，经营者应当自收到书面通知之日起一百二十日内进行申报，并采取暂停实施集中等必要措施减少集中对竞争的不利影响。
细化“停钟”规则 明确市场预期
修订前的《反垄断法》并未规定我国经营者集中审查期限可以中止计算，这种模式下，立案后审查期限累计不得超过180个自然日。在我国经营者集中反垄断审查执法人员非常有限但案件数量又居高不下的环境下，审查期限硬约束成为我国经营者集中反垄断审查实践的突出问题。
新法第三十二条正式确立审查期限可以中止计算的“停钟”制度。经营者集中审查期限设置“停钟”规则，实际上是欧盟、韩国等域外反垄断辖区的惯常做法。“停钟”制度也对市场预期造成一定的影响，经营主体非常关心如何避免“停钟”制度导致审查期限被过度延长进而影响交易稳定。《规定》第二十三至二十六条对新法明确的三种“停钟”情形进一步细化，提升了市场预期。比如第二十五规定，“在审查过程中，出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实，不经核实将导致审查工作无法进行的，市场监管总局可以决定中止计算审查期限。经核实，审查工作可以进行的，审查期限继续计算。”
探索分类分级 提升执法效能
分类分级突出了经营者集中交易主体或交易的某些特性，基于这些特性可以更有针对性地设计辅助规则、调整分析方法、配置执法资源，进而提升执法质量和办案效率。分类分级已成为近年域外监管超大型平台的一种代表性思路，比如美国众议院2021年提出的规范“扼杀性收购”的《平台竞争与机会法案》便充分体现了这方面的色彩，澳大利亚竞争和消费者委员会2019年发布的一份调研报告则建议强化少数大型平台拟议收购的事前申报。
此外，针对不同类型的交易设置差异化规则，也是各国提升执法效率的重要途径。比如欧盟2023年4月通过了关于简化经营者集中反垄断审查程序的一揽子规则，其中便涉及简易案件适用范围的扩大。我国经营者集中领域的分类分级制度健全，目前主要体现在部分案件向地方分流。《规定》第二条明确市场监管总局根据工作需要，可以委托省、自治区、直辖市市场监管部门实施经营者集中审查。2022年8月1日市场监管总局启动试点，委托北京、上海、广东、重庆、陕西等五省市市场监管部门开展经营者集中反垄断审查工作。委托试点工作开展一年以来，整体运行顺畅，受到各界的普遍好评。
强化法律责任 培育竞争文化
如何提升我国反垄断法律制度的威慑力是修法的重点之一，新法第五十八条大幅提高未依法申报等违法行为的处罚力度。此外，新法第六十三条还明确对于经营者集中在内的违法行为情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的，执法机关可以基于一般情形下罚款数额的2~5倍之间确定具体罚款数额。域外部分国家近年也通过修法加大反垄断处罚力度，比如加拿大2022年6月通过的《竞争法》修正案便提升了对违法者的罚款额度。反垄断法律责任的强弱设置与一国竞争文化水平存在关联。
我国社会的竞争文化水平仍有很大的提升空间，这方面突出体现在国内相当比例经营者仍然缺乏反垄断合规意识，经营者集中应报未报案件也比较常见。《规定》依据新法对违法实施集中行为的处罚幅度进行了调整，提高了受托人和剥离业务买方未按规定履行义务的罚款金额，并对申报代理人的法律责任作出原则性规定。法律责任的强化，有助于从反垄断制度威慑的角度促进我国竞争文化的培育和水平的提升。
构筑数字系统 推进智慧监管
数字技术伴生的商业模式演化，给反垄断执法带来挑战的同时，也促进了全球反垄断监管科技的发展。经合组织、国际竞争网络、希腊等国际组织和反垄断辖区近年来加大反垄断监管科技的调研力度。针对垄断协议的自动化检测工具是当前各国最为重视的领域，经营者集中领域监管科技的适用则处于起步阶段。经合组织2018年举办的“区块链与竞争政策”论坛便指出，区块链技术在经营者集中行为性救济措施的监督执行方面具有应用潜力。斯坦福大学的“计算反垄断”项目则涉及人工智能技术对集中申报和审查系统的改进等问题。
就我国而言，2022年8月1日，市场监管总局正式上线经营者集中反垄断业务系统，该系统集合了我国经营者集中反垄断法律法规制度、申报流程、审查流程，实现“申报端”“委托端”和“审查端”数字化交互，通过数字赋能推动提升申报和审查效能。从实务界的反应来看，该业务系统显著提升了申报与审查工作的效率，也让执法过程更为公开透明。
按照国际竞争网络的划分标准，执法经验在15年以内的机构可以归入“年轻竞争执法机构”。经过15年执法经验的积累，我国已经开始向成熟反垄断辖区转型。展望未来，基于国内外环境与执法实践的持续磨炼，我国经营者集中反垄断审查制度的发展必将迈上新的台阶。
